II SA/Wa 825/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby przygotowawczej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], którym to rozkazem zwolniono A. K. z dniem [...] stycznia 2013 r. ze służby przygotowawczej w Straży Granicznej, nadając jednocześnie rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 45 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ podał, że A. K. została przyjęta do służby przygotowawczej w Straży Granicznej w dniu [...] września 2011 r. i mianowana w [...] Oddziale Straży Granicznej na stanowisko kursanta w Sekcji [...] z miejscem pełnienia służby w [...]. Bezpośrednio po przyjęciu do służby została skierowana na szkolenie podstawowe w trybie stacjonarnym do Centrum [...] w [...], które ukończyła [...] lutego 2012 r. z wynikiem pozytywnym. Następnie kontynuowała szkolenie w zakresie szkoły podoficerskiej. W dniu [...] lipca 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej został poinformowany przez Komendanta Centrum [...] w [...], że [...] A. K. uzyskała negatywną ocenę z poprawkowego egzaminu końcowego i tym samym nie ukończyła szkolenia w zakresie szkoły podoficerskiej według programu dla funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. Wyjaśnił, że organ, wykonując dyspozycję art. 47 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, skierował do Przewodniczącego Zarządu Oddziałowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej przy [...] Oddziale Straży Granicznej prośbę o wyrażenie opinii w kwestii zwolnienia [...] A. K. ze służby przygotowawczej w Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. W stanowisku wyrażonym w dniu [...] października 2012 r. Zarząd Oddziałowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy SG zawarł opinię, iż uzasadnione jest ponowne skierowanie ww. na szkolenie podoficerskie, mimo iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ustawa o Straży Granicznej w przepisach dotyczących zwalniania funkcjonariuszy Straży Granicznej wyodrębnia dwie kategorie podstaw zwolnienia ze służby. Pierwsza kategoria obejmuje katalog podstaw zwolnienia, których zaistnienie powoduje obligatoryjność zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Druga natomiast obejmuje katalog podstaw zwolnienia, które dają taką możliwość przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, jednocześnie nie obligując go do podjęcia takiej decyzji. Podstawą zwolnienia [...] A. K. jest art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej mówiący o fakultatywności zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, że decyzja przełożonego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza, gdy wymaga tego interes służby, wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne. Organ podkreślił, że w sprawie zaistniała przesłanka umożliwiająca zwolnienie funkcjonariusza za służby w trybie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej, tj. ważny interes służby. Pomimo, iż pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało bliżej określone, to w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana, poprzez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na tę ocenę. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza w służbie i w życiu prywatnym bądź zdarzeniem, które uniemożliwia lub utrudnia pełnienie służby. Organ stwierdził, że nie leży w interesie Straży Granicznej pozostawienie w służbie osoby, która w związku z brakiem niezbędnych, wymaganych przepisami prawa, kwalifikacji, nie może wykonywać obowiązków służbowych. Tym bardziej, iż nie jest w stanie wskazanych kwalifikacji uzupełnić ze względu na fakt, iż nie pozwalają na to przepisy prawne. Wskazał, że A. K., nie wykonując obowiązków służbowych, korzysta w pełni z praw wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej, tj. prawa do uposażenia, urlopu oraz innych świadczeń pieniężnych. Powyższe jednoznacznie wskazuje na występującą w rozpatrywanej sprawie wyższość interesu służby nad interesem funkcjonariusza, przejawiającym się w chęci dalszego pełnienia służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 8. K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), poprzez uznanie, iż w ważnym interesie służby pozostaje zwolnienie funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, który po ukończeniu kursu w zakresie szkoły podoficerskiej nie złożył z pozytywnym wynikiem egzaminu końcowego, a tym samym zakwalifikowanie nieostrego pojęcia "interesu służby" jako podstawy do zwolnienia skarżącej ze służby, 2) naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej i uniemożliwienie skarżącej pozostania w służbie i powtórzenia egzaminu w zakresie szkoły podoficerskiej, podczas gdy innym funkcjonariuszom w służbie przygotowawczej umożliwiono powtórzenie szkolenia podstawowego, 3) naruszenie art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku stosownych podstaw. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ, oceniając ważny interes służby, nie wziął pod uwagę aspektu ekonomicznego a mianowicie tego, iż będzie zmuszony ponownie kształcić inną osobę. Zarzuciła, że organ w dowolny sposób ocenił materiał dowodowy, że zwolnienie ze służby jest zbyt daleko idącą sankcją. Powołując się na zasadę pogłębiania zaufania obywatela do Państwa i zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skarżąca wskazała na casus P. Z., któremu organ umożliwił powtórzenie kursu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Opisana fakultatywna przesłanka zwolnienia funkcjonariusza przyznaje Komendantowi Głównemu Straży Granicznej uprawnienie do dokonania oceny potrzeb kierowanej przez siebie formacji oraz podjęcia decyzji, które zapewnią prawidłowe, jego zdaniem, wykonywanie zadań kierowanej przez siebie formacji –Straży Granicznej. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego, jest Komendant Główny Straży Granicznej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Reasumując, Komendant Główny Straży Granicznej, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo kształtować politykę kadrową, a w jej ramach, mając na uwadze potrzeby służby, decydować o obsadzie stanowisk służbowych i dobierać współpracowników, którzy w jego ocenie zapewniają najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. Podkreślić należy, że decyzja wydana przez organ w niniejszej sprawie, na podstawie cytowanego art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy, ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody dla ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego i czy nie nosi ona cech dowolności. Podkreślić należy, że pojęcie “ważny interes służby" nie zostało bliżej zdefiniowane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przesłanka "ważnego interesu służby" winna być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie, przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. W przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wyraźnie podkreślił, że A. K. od momentu przyjęcia do służby w Straży Granicznej do chwili zwolnienia ze służby zajmowała stanowisko kursanta. Po ukończeniu szkolenia podstawowego kontynuowała szkolenie w zakresie szkoły podoficerskiej – lecz kwalifikacji tych nie uzyskała. Nie uzyskała bowiem kwalifikacji podoficerskich, określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie warunków w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Straży Granicznej na określonym stanowisku służbowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 194, poz. 1499), do mianowania na stanowisko służbowe asystenta lub młodszego kontrolera, zaszeregowane do 2 (drugiej) grupy uposażenia zasadniczego występujące w placówkach Straży Granicznej. W praktyce brak powyższych kwalifikacji, wobec nieuzyskania przez skarżącą kwalifikacji do mianowania na stanowisko służbowe asystenta lub młodszego kontrolera, skutkował tym, że organ nie mógł dopuścić jej do wykonywania czynności służbowych. Zgodzić należy się z oceną organu, iż okoliczności te w pełni uzasadniają zaistnienie przesłanki ważnego interesu służby – art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o SG. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego umożliwienia jej przystąpienia do egzaminu poprawkowego wskazać należy, iż przepisy pragmatyki służbowej nie przewidują takiej możliwości. Jak trafnie podnosi organ, zgodnie z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej nr 54 z dnia 10 września 2010 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KG SG z 2010 r. Nr 10, poz. 47 ze zm.), egzamin w zakresie szkoły podoficerskiej przeprowadza się w terminach podstawowym i poprawkowym. Oznacza to, że brak jest możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu poprawkowego, o co wnosiła skarżąca, jak i organizacja związkowa. Wskazać należy, iż przepis § 13 ww. zarządzenia nie przewiduje ponownego skierowania na kurs funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, który podczas przewidzianego dla niego czasu na uzyskanie kwalifikacji zawodowych, nie zakończył szkolenia z wynikiem pozytywnym. Trafnie też podkreśla organ, że przepisy regulujące tok szkolenia funkcjonariuszy zostały sformułowane w ten sposób, aby umożliwić pełnienie służby w Straży Granicznej jedynie osobom, które są w stanie, na poziomie co najmniej dostatecznym, uzyskać kwalifikacje i umiejętności niezbędne do prawidłowego pełnienia służby. Wyznaczenie dodatkowego terminu egzaminu w zakresie szkoły podoficerskiej dla A. K., czy też ponowne skierowanie jej na to szkolenie, zostały ograniczone cytowanymi przepisami. W tym stanie rzeczy, stanowisko Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej przy [...] Oddziale SG, wskazujące na możliwość ponownego skierowania na szkolenie podoficerskie miało jedynie charakter opiniodawczy i nie wiązało organu, tym bardziej że stanowisko to nie znalazło podstaw w przepisach prawa. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, podkreślić należy, że przywołany przepis formułuje zasadę równości i niedyskryminacji, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., K/100, "OTK nr 6/2000, poz. 185). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia zasady równości nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż powołany przez skarżącą casus P. Z. – funkcjonariusza [...] Oddziału Straży Granicznej, nie jest tożsamy. W odróżnieniu do skarżącej P. Z. nie zakończył z wynikiem pozytywnym szkolenia podstawowego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że sprawy te są tożsame. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tj. przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.