II SA/Wa 83/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na pismo Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił zakwalifikowania A. S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu komunalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego [...], po śmierci najemcy oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem. O podjęciu przedmiotowej uchwały skarżąca została poinformowana pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Na wskazane powyżej pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie tego pisma (nazwanego przez skarżącą "decyzją") w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W wyniku rozpoznania powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/16, odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że sporne pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], które skarżąca uczyniła przedmiotem skargi, nie ma charakteru rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym, które podlegałoby kognicji sądu administracyjnego. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Zastępca Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] poinformował skarżącą, iż w razie nieprzekazania lokalu organowi, zostaną podjęte czynności zmierzające do jego przejęcia. Ponadto, poinformowano skarżącą o możliwości złożenia przez nią nowego wniosku o wynajęcie lokalu z zasobu [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wnosząc o "uchylenie decyzji w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sporne pismo z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiło jedynie informację o aktualnym stanie sprawy, zaś w sprawie nie został wydany żaden akt stwarzający po stronie skarżącej uprawnienie do jego zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej dopuszczalności, co wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA z 2007 r., zeszyt nr 2, poz. 28; podobnie: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA z 2008 r., zeszyt nr 2, poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - jako konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) z 2006 r., s. 14-15). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], które nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ nie rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżone pismo stanowi bowiem wyłącznie pismo o charakterze informującym, w którym dana jednostka organizacyjna Urzędu Dzielnicy [...] przedstawiła stronie skarżącej krótką informację o aktualnym stanie (etapie) postępowania. Nie można zatem poczytywać zawartych w tym piśmie stwierdzeń, jako mających charakter rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie w zakresie praw czy też obowiązków strony skarżącej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji, należy zatem uznać, że skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, niemieszczące się w podanym wyżej zakresie kognicji sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak sentencji postanowienia.