II SA/Wa 830/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz M.K. 240,00 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję administracyjną nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie odmowy wypłaty M.K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2000 i 2001 W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, co następuje: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) zwolnił M.K. ze służby w ABW z dniem 10 lutego 2006 r. W związku ze zwolnieniem ze służby funkcjonariuszowi wypłacono świadczenia, o których mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, w tym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w naturze i nieprzedawniony urlop wypoczynkowy za lata 2002 - 2006. W dniu 16 października 2006 r. Pan M.K. zwrócił się do Szefa ABW z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w latach 2000 - 2001. Szef ABW decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w latach 2000 - 2001, motywując powyższe przedawnieniem roszczenia. M.K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi błędną interpretację art. 122 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Zdaniem funkcjonariusza, trzyletni okres przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania do roszczeń w naturze, jakim jest prawo do urlopu wypoczynkowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef ABW utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, zasadność zastosowania instytucji przedawnienia (art. 122 ust. 1 ustawy pragmatycznej). W ocenie Szefa ABW nie można uznać za zasadny podnoszony przez M.K. zarzut, iż przepis art. 122 ust. 1 nie ma zastosowania do roszczenia o udzielenie urlopu wypoczynkowego. Powyższy artykuł wyraźnie stanowi, iż trzyletni okres przedawnienia ma zastosowanie do roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, należności pieniężnych oraz innych świadczeń, a do takich niewątpliwie należy zaliczyć przysługujące funkcjonariuszowi świadczenie urlopowe. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do wykładni celowościowej przepisów dotyczących urlopów funkcjonariuszy, argumentując, iż niekorzystanie przez funkcjonariusza przez okres kilku lat z uprawnienia urlopowego należy uznać za pozostające w sprzeczności z celem tego świadczenia. Organ zauważył także, iż po rozwiązaniu stosunku służbowego na ekwiwalent pieniężny może być zamienione jedynie nie przedawnione świadczenie urlopowe i M.K. posiadał prawo do ekwiwalentu pieniężnego wyłącznie za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w latach 2002 - 2006, które to świadczenie mu wypłacono. Od powyższej decyzji M.K. wniósł Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, i wskazując na błędne zinterpretowanie przez organ art. 122 ust. 1 ustawy pragmatycznej, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż wskazany przepis dotyczy wyłącznie roszczeń ściśle w nim ujętych i nadto z umiejscowienia tego przepisie wśród przepisów o uposażeniu, wynika, iż nie dotyczy on prawa do urlopu, a jedynie dotyczy świadczeń pieniężnych. Zdaniem skarżącego ustawa pragmatyczna w ogóle nie przewiduje przedawnienia samego prawa do urlopu. Przedawnieniu może ulegać jedynie ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego w prawa do urlopu wskutek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, ale ekwiwalent ten stał się wymagalny dopiero z dniem zwolnienia ze służby, to jest z dniem 10 lutego 2006 r., a zatem w niniejszej sprawie nie można w ogóle mówić o jego przedawnieniu. W konkluzji, skarżący nie utracił prawa do ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2000 i 2001. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z uwagi na taki zakres kontroli, skarga jest w znacznej części uzasadniona. Przedawnienie roszczenia jest instytucją charakterystyczną dla prawa cywilnego oraz karnego. Sprowadza się ono w swojej istocie do braku danego skutku, jaki zgodnie z prawem powinien nastąpić (np. zapłata zobowiązania, wykonanie kary itp.) wobec upływu czasu. Konstrukcja cywilna przedawnienia została przejęta przez prawo pracy. W prawie administracyjnym występuje jedynie w przepisach niektórych ustaw. Brak jest uregulowania tej instytucji w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy zarzutu przedawnienia, które zostało uregulowane w przepisie art. 122 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. To jedyny przepis tej ustawy dotyczący przedawnienia, a zatem wykładnia tego przepisu powinna nawiązywać do podobnych uregulowań występujących w prawie pracy albo w prawie cywilnym. Zaś zakres przedmiotowy tego przepisu należy rozumieć szeroko. Istotne jest tu także prawidłowe i dokładne obliczenie terminu przedawnienia. Sam bieg przedawnienia może zostać przerwany przez konkretne czynności lub prawo. W niniejszej sprawie organ powołuje się na przedawnienie, wskazując treść art. 122 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, twierdząc, iż żądanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uległo przedawnieniu. Organ powołując się na przedawnienie roszczenia powinien jednak wykazać, z jaką dokładnie datą roszczenie uległo przedawnieniu (w stosunku do każdego świadczenia urlopowego z osobna). Dla jasności sprawy należało także podać konkretne daty rozpoczęcia biegu przedawnienia dla każdego z dochodzonych ekwiwalentów za urlop z osobna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest tu wystarczające ogólne powołanie się na przepis art. 122 ust. 1 ustawy pragmatycznej oraz stwierdzenie, iż rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia dochodzonych przez skarżącego świadczeń rozpoczęło się z końcem pierwszego kwartału roku następnego po roku, w którym funkcjonariusz nabył prawo do urlopu. Dokładne ustalenie daty przedawnienia świadczenia, jest o tyle niezbędne, iż bieg przedawnienia ulega przerwaniu, przez zgłoszenie żądania. W niniejszej sprawie organ jako datę zgłoszenia żądania wskazuje dzień 16 października 2006 r. To jest dzień, w którym funkcjonariusz składa pismo z żądaniem wydania przez organ decyzji w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za 2000 i 2001 rok. Wskazać należy, że z żądaniem wypłaty tego ekwiwalentu skarżący wystąpił już w piśmie z 22 lutego 2006 r., okoliczności tej organ w ogóle nie dostrzega. Nadto, zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawowy obowiązek wypłaty ekwiwalentu za zaległe urlopy wypoczynkowe spoczywał na organie z dniem zwolnienia M.K. ze służby, a więc z dniem 10 lutego, 2006 r. A zatem organ nie ustalił która z tych dat jest datą zażądania wypłaty. Czy istniały wcześniejsze pisma zawierające roszczenie M.K. w przedmiocie wypłacenia mu żądanego ekwiwalentu, albo żądania udzielenia urlopów wypoczynkowych za lata 2000 - 2001. Organ powinien ustalić, czy te zdarzenia mają wpływ na bieg przedawnienia i czy nastąpiło jego przerwanie, w rozumieniu art. 122 ust. 3. Nie bez znaczenia może tu być treść ust. 2 tego przepisu, uwzględniająca odstąpienie przez organ od przedawnienia, gdy opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W tym aspekcie sprawa w ogóle nie została zbadana. Zważyć tu należy, iż skarżący dochodzi ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za rok 2000 i rok 2001. Organ przyznaje, iż urlopu za te dwa lata funkcjonariusz nie wykorzystał w naturze, aż do lutego 2006 roku. Z akt sprawy wynika, iż w związku ze zwolnieniem z dniem 10 lutego 2006 roku ze służby, funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane w naturze i nieprzedawnione urlopy wypoczynkowe za lata 2002, 2003, 2004, 2005 i 2006 r. Tak więc, pomijając już rok 2006, w którym z wiadomych przyczyn funkcjonariusz nie mógł wykorzystać urlopu w naturze, ze stanowisk stron wynika, iż od 2000 roku do końca 2005 roku - czyli przez 6 lat - M.K. nie wykorzystywał na bieżąco urlopów wypoczynkowych. Nadto z akt sprawy wynika, iż przysługiwał mu zwiększony wymiar tego urlopu. Dlatego też zasadny był, złożony w postępowaniu administracyjnym, wniosek skarżącego o przedstawienie wykazu jego urlopów w konkretnych latach. Wykaz taki pozwoli na zobrazowanie faktycznego stanu dni urlopów do wykorzystania w danym roku i faktycznie wykorzystaną liczbę dni urlopu w danym roku. Dane te muszą być w posiadaniu działu kadr organu. Dopiero po prawidłowym zobrazowaniu stanu wykorzystania urlopów i dokładnym wskazaniu dat, od których zdaniem organu nastąpiło przedawnienie żądania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy, a także po zbadaniu sprawy w aspekcie ewentualnego przerwania biegu przedawnienia, albo możliwości jego nieuwzględnienia (art. 122 ust. 2) można mówić o wyczerpującym rozpatrzeniu aspektów niniejszej sprawy przez organ. Na marginesie, bacząc na rygorystyczną treść art. 95 ust. 1 i art. 96 ust. 4 ustawy pragmatycznej, dziwne wydaje się, iż przez sześć lat funkcjonariusz nie wykorzystywał urlopów wypoczynkowych, zaś przełożony funkcjonariusza tolerował taki stan, dopuszczając do narastania zaległości w wykorzystywaniu urlopów. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydając zaskarżoną decyzję naruszył we wskazanym wyżej zakresie treści art. 7, art. 77 § 1, art. 103 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, niewyjaśniając dokładnie sprawy w wyżej wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny aspektach, co z kolei spowodowało istotne uchybienia w treści uzasadnienia decyzji. Naruszenia te niewątpliwie miały, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik rozpatrywanej przez organy administracji sprawy. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 a) i c) przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.