II SA/Wa 830/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. w części odmowy udostępnienia kopi decyzji dotyczących przyznania płatności bezpośrednich; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 830/16 UZASADNIENIE Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ust. 2, art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014, poz. 1438 ze zm.), art. 26 ust 1 w zw. z art. 23 z dnia 29 sierpnia 1997 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2015 r., poz. 2135 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie udostępnienia J. K. informacji publicznej. W sprawie ustalono stan faktyczny. J. K. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. o udzielenie mu informacji publicznej: 1. Czy dla nieruchomości wpisanej do Księgi Wieczystej pod numerem [...], w związku z prowadzeniem upraw rolnych (działalności rolniczej) na tej nieruchomości pobierane były od początku roku 2004 do dnia złożenia wniosku jakiekolwiek płatności bezpośrednie, obszarowe, dodatkowe lub inne przyznawane i wypłacane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lub ktokolwiek występował o przyznanie płatności bezpośrednich dla ww. gruntów; 2. Jeżeli dla w/w nieruchomości były pobierane powyższe świadczenia wniósł o wskazanie danych osobowych oraz adresów zamieszkania osób, które takie płatności pobierały a także kwot w jakich płatności takie zostały przez poszczególne osoby pobrane w kolejnych latach, wraz z kopiami decyzji dotyczących przyznania przedmiotowych płatności bezpośrednich. W decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż przedmiotowe działki były deklarowane do płatności w latach 2011-2015, odmówił jednakże odpowiedzi na drugą część zapytania sformułowaną w punkcie drugim wniosku i dotyczącą tożsamości i adresów zamieszkania beneficjentów płatności a także wysokości przyznanych im kwot. Organ odmówił również udostępnienia kopii wydanych w powyższych sprawach decyzji. Odmowę organ uzasadnił ochroną danych osobowych powyższych osób. W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wniósł o zmianę decyzji oraz udostępnienie mu żądanych informacji. Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tejże informacji i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Z art. 2 cytowanej ustawy wynika zarazem, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek w tej mierze został przewidziany w art. 5 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak i ze względu na prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dalej powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej są zawarte dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych. Zatem stosując zasadę lex specialis derogat legi generali, w przypadku kolizji wspomnianych ustaw pierwszeństwo będzie miała ustawa o ochronie danych osobowych. To normy wynikające właśnie z tej ustawy będą miały pierwszeństwo, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie będzie mógł być egzekwowany. Organ wyjaśnił, że zakres udzielanych publicznych informacji o beneficjentach jest publikowany w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549) oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 59). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie drugim wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r.; 2. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie drugim wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r.; 3. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa, poprzez niewskazanie jaka jest przyczyna odmowy udostępnienia żądanych danych, z czego wynika niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw oraz niewyartykułowanie jakimi przesłankami organ kierował się przy wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie w części odmowy udostępnienia danych osobowych oraz adresów zamieszkania osób, które takie płatności pobierały a także kwot w jakich płatności takie zostały przez poszczególne osoby pobrane w kolejnych latach. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Kwestia ta nie jest sporna między stronami. Istotą sporu jest natomiast to, czy dane osobowe beneficjentów podlegają udostępnieniu w ramach informacji publicznej, czy też korzystają z ochrony wskazanej w art. 5 ust 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust 2 cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Nie ulega wątpliwości, że beneficjenci otrzymujący świadczenia z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z prowadzoną działalnością rolną nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatem należy rozważać w niniejszej sprawie kwestie związane z ochroną ich prywatności. Słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o dostępie do informacji publicznej czym jest owa prywatność, zatem dla ustalenia prawidłowej definicji tego pojęcia należy posłużyć się innymi aktami prawnymi. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Kwestie te doprecyzowuje i reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 922), z której wynika, iż dane osobowe mieszczą się w pojęciu "prywatności". Zgodnie bowiem z treścią art. 6 w/w ustawy o ochronie danych osobowych, w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (ust. 1). Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Oznacza to w świetle cyt. wyżej przepisu art. 6 ustawy, że dane osobowe obejmują wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Tym samym, za osobę możliwą do zidentyfikowania uważa się osobę, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., I OSK 1079/10, LEX nr 990136). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że żądane dane osobowe beneficjentów (imię, nazwisko, adres zamieszkania, pobrana kwota świadczenia) obejmują informacje o osobie fizycznej umożliwiające zidentyfikowanie takiej osoby, zatem mieszczą się w pojęciu "prywatności". Na potrzebę ochrony tych danych zwrócił też uwagę Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt C-92/09 (publ. LEX nr 612122), w którym stwierdził, że kwoty, które beneficjenci otrzymują, stanowią - często znaczną - część ich przychodów, a publikacja na stronie internetowej imiennych danych dotyczących zainteresowanych beneficjentów i dokładnych kwot przez nich otrzymanych stanowi z tego względu, że dane te stają się dostępne osobom trzecim, ingerencję w ich życie prywatne w rozumieniu art. 7 karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W tym względzie nie ma znaczenia, że publikowane dane są związane z działalnością zawodową. Trybunał wskazał też, że wprawdzie w demokratycznym społeczeństwie podatnicy mają prawo do informacji o wykorzystaniu wydatków publicznych, niemniej odpowiednie wyważenie różnych podlegających uwzględnieniu interesów wymagało (...) zweryfikowania (...) czy publikacja poprzez stronę internetową, jedną na każde państwo członkowskie i swobodnie dostępną, imiennych danych dotyczących wszystkich zainteresowanych beneficjentów i dokładnych kwot pochodzących z EFRG i EFRROW otrzymanych przez każdego z nich - bez rozróżnienia w zależności od okresu, częstości lub rodzaju i wysokości otrzymanej pomocy - nie wykraczała poza to, co było konieczne dla realizacji zasadnie zamierzonych celów, mając na względzie w szczególności powodowane przez taką publikację naruszenie praw przyznanych w art. 7 i 8 karty. W tym względzie celowi przejrzystości nie można przyznać automatycznego pierwszeństwa przed prawem do ochrony danych osobowych, nawet jeżeli w grę wchodzą istotne interesy ekonomiczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni powyższy pogląd popiera i przyjmuje za własny. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Oznacza to, że o ile funkcjonują odmienne regulacje udostępniania danych, to właśnie one będą miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie taką szczególną regulacją jest ustawa o ochronie danych osobowych, która w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też dane osobowe beneficjentów objęte są ochroną ustawy o ochronie danych osobowych, a ich przetwarzanie, w tym udostępnienie, może być dokonane jedynie, gdy spełnione są przesłanki z art. 23 tej ustawy. Biorąc zatem pod uwagę powyższe wywody Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje w części odmowy udostępnienia danych osobowych oraz adresów zamieszkania osób, które takie płatności pobierały a także kwot w jakich płatności takie zostały przez poszczególne osoby pobrane w kolejnych latach są zgodne z prawem i dlatego w tej części skargę należało oddalić. Skarga J. K. zasługuje natomiast na uwzględnienie w części dotyczącej odmowy udostepnienia kopi decyzji dotyczących przyznania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy. Decyzje administracyjne, kserokopii których domagała się skarżący są niewątpliwie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Decyzje administracyjne zawierają bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że decyzja traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak przygotowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, oraz z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, orzeczenia dostępne pod adresem, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem wnioskodawca domagał się udostepnienia informacji publicznej w postaci kopii wydanych decyzji administracyjnych to organ winien informację tę udostępnić. Ewentualnie mając na uwadze ochronę prywatności osób fizycznych, których decyzje te dotyczyły winien rozważyć potrzebę usunięcia (zanonimizowania) tych danych. Tymczasem organ w zaskarżonych decyzjach poprzestał tylko na odmowie wydania tych aktów, natomiast w żaden sposób stanowiska swojego nie uzasadnił, czym naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Stąd też Sąd nie ma możliwości oceny prawidłowości działania organu w tym zakresie. Brak jest bowiem jakichkolwiek motywów działania organu odmawiającego udostepnienia żądanych kopii decyzji administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wydania kopii decyzji organ oceni czy powyższe dokumenty mogą być udostępnione skarżącemu i w jakiej formie. Natomiast jeśli dojdzie do przekonania, że dokumenty nie mogą być skarżącemu przekazane wyda decyzję administracyjną w tym przedmiocie i stanowisko swoje należycie uzasadni. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę na podstawie art. art. 151 cytowanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.