II SA/Wa 830/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił wyłączenia stosowania wobec wymienionego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ podał, że w uzasadnieniu wniosku wnioskodawca opisał przebieg służby. Wskazał m.in, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Zaliczono go do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w Policji. Podniósł, że za wzorową służbę był wielokrotnie awansowany, wyróżniany, nagradzany. Minister ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2013 r., posiada ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a wskazanej ustawy. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), okres służby od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wynosi 3 lata i 10 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat i 4 miesiące. Organ wskazał, że z kopii akt osobowych, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Strona wielokrotnie była wyróżniana nagrodami pieniężnymi, mianowana na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karnoskarbowych. udzielonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Organ wskazał, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Organ przytoczył treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. Zdaniem organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ stwierdził, że w sytuacji, w której służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona była przez okres 3 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 15% całego okresu służby, to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazał, że bez mała 4-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Zaznaczył, że brak jest jednakże jakichkolwiek dokumentów, aby służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy. W ocenie organu zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wniósł o uznanie jego uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości. W uzasadnieniu wskazał m.in., że spełnia wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie wobec niego wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podniósł, że nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych w jego sprawie doprowadziły do wydania krzywdzącej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Skarżący podniósł, że spełnia kryterium krótkotrwałości służby. Wskazał, że nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przedkładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. Skarżący zwrócił się o zbadanie, czy Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego", czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja kryteriów tych nie spełnia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Organ nie naruszył przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są niezasadne. Organ podjął czynności niezbędne do należytego rozpatrzenia niniejszej sprawy, dokonał w tym zakresie ustaleń faktycznych, które są bezsporne. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie była dowolna. Odmienna ocena strony co do spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) od oceny organu, nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego i materialnego. Przesłanka dotycząca okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ustalona została przez organ na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także informacji o narażeniu zdrowia i życia (rozumianego jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia). Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona była przez okres 3 lat i 10 miesięcy. Całkowity okres służby skarżącego wynosi 26 lat i 4 miesiące. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. W ocenie organu okres 3 lat i 10 miesięcy zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ocenę tę Sąd podziela. Organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Według z kolei Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby skarżącej nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Okres 3 lat i 10 miesięcy, nie może być uznany za przelotny, czy chwilowy. Stanowi on około 15% całego okresu służby, nie jest zatem okresem krótkotrwałym. Taki czas trwania służby, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie wskazuje na jej tymczasowość. Organ wskazał w decyzji zarówno jak rozumie pojęcie krótkotrwałości, jak też jednoznacznie stwierdził, że okres 3 lat i 10 miesięcy zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym nie jest okresem krótkotrwałym. Wobec niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zasadnie organ stwierdził, że powyższe wykluczało uwzględnienie wniosku. Zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest trafny. Organ prawidłowo stwierdził, że obie przesłanki wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 muszą być spełnione łącznie. Kwestia oceny spełnienia drugiej przesłanki, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, jak i badania, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozostaje zatem bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazuje, że Minister nie kwestionował, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Wskazać można jedynie, że brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy nie zawęża rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe jednakże, w sytuacji, gdy organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. W ocenie Sądu takie rozumienie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku jest na gruncie powołanego przepisu uprawnione. Podkreślić jednakże należy, że przez szczególnie uzasadniony przypadek można – na gruncie tego przepisu – rozumieć nie tylko wyjątkowe osiągnięcia, czy wybitne zasługi funkcjonariusza w służbie, zwłaszcza pełnionej z narażeniem życia i zdrowia, jak również przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie w nagrodach i odznaczeniach ale także zdarzenia losowe, czy wybitne zasługi lub dokonania dla kraju, które ze służbą związane nie były. Wprawdzie organ nie dokonał szerszych rozważań w odniesieniu do spełniania wymienionej przesłanki, stwierdzając jedynie, że zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, to uchybienie przepisom prawa procesowego w tym zakresie, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do pozostałych kwestii podniesionych w skardze podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o obniżeniu świadczenia emerytalnego. Kwestie uprawnień strony do świadczenia w określonej wysokości nie mogły być przedmiotem kontroli sądu w tej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.