II SA/Wa 831/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby i urlop zaległy: W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy: Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676), zwolnił M.L. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 12 stycznia 2006 r. W związku ze zwolnieniem ze służby ww. funkcjonariuszowi wypłacono świadczenia, o których mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, w tym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w naturze i nieprzedawniony urlop wypoczynkowy za lata 2002 - 2006. W dniu 11 października 2006 r. M.L. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w latach 2001 - 2006. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmówił wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku 2001, motywując powyższe przedawnieniem roszczenia. W dniu 12 lutego 2007 r. M.L., w przewidzianym ustawowo terminie, zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucił Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego błędną interpretację art. 122 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, polegającą na przyjęciu, iż trzyletni okres przedawnienia roszczeń, o którym mowa w ww. przepisie nie ma zastosowania do roszczeń z tytułu prawa naturalnego, jakim jest przysługujące każdemu funkcjonariuszowi prawo do urlopu wypoczynkowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu funkcjonariusz zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nabywa prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz nieprzedawnione urlopy zaległe. Roszczenie o wypłatę ekwiwalentu jest ściśle powiązane z prawem do urlopu wypoczynkowego, a zatem wysokość powyższego ekwiwalentu uzależniona jest od wymiaru urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego funkcjonariuszowi na dzień zwolnienia ze służby. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu funkcjonariuszowi w okresie pełnienia służby przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, a także prawo do urlopu dodatkowego z tytułu określonego wieku lub stażu służby w wymiarze od 5 do 11 dni roboczych. Urlop wypoczynkowy powinien być wykorzystany w całości w roku, w którym funkcjonariusz nabył do niego prawo, i jedynie w wyjątkowych sytuacjach, stosownie do treści art. 96 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW, może zostać przesunięty i udzielony w przeciągu pierwszych trzech miesięcy roku następnego. Zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wynikające z prawa do urlopu wypoczynkowego roszczenie o jego udzielenie ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym stało się wymagalne, przy czym z uwagi na treść art. 96 ust. 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia następuje z końcem pierwszego kwartału roku następującego po roku, w którym funkcjonariusz nabył prawo do urlopu. W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie można uznać za zasadny, podnoszony przez M.L., zarzut, iż przepis art. 122 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do roszczenia o udzielenie urlopu wypoczynkowego. Powyższy artykuł wyraźnie stanowi, iż trzyletni okres przedawnienia ma zastosowanie do roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, należności pieniężnych oraz innych świadczeń, a do takich niewątpliwie należy zaliczyć przysługujące funkcjonariuszowi świadczenie urlopowe. Za prawidłowością powyższego rozumowania - zdaniem organu - przemawia również wykładnia celowościowa przepisów dotyczących urlopów funkcjonariuszy. Ustanowienie przez prawodawcę prawa do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego i urlopów dodatkowych, przyznawanych funkcjonariuszom z tytułu służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych, bądź z tytułu wieku lub stażu służby, ma na celu zapewnienie ochrony prawa do wypoczynku, a zatem niekorzystanie przez funkcjonariusza przez okres kilku lat z powyższego uprawnienia należy uznać za pozostające w sprzeczności z celem przyznania świadczenia. Zgodnie z treścią art. 122 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w wyjątkowych sytuacjach pomimo opóźnienia w dochodzeniu roszczenia organ może nie uwzględniać okresu przedawnienia, w przedmiotowej sprawie jednakże, Szef ABW za niecelowe uznał zaspokojenie roszczenia o udzielenie M.L. urlopu wypoczynkowego za rok 2001, a w związku z tym roszczenie to stało się roszczeniem niewymagalnym. Z uwagi na fakt, iż po rozwiązaniu stosunku służbowego na ekwiwalent pieniężny może być zamienione jedynie nieprzedawnione świadczenie urlopowe, M.L. - w ocenie organu - posiada prawo do ekwiwalentu pieniężnego wyłącznie za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w latach 2002 - 2006. Skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], wniósł M.L., zarzucając jej naruszenie art. 128 ust. 1 pkt 2 i art. 122 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Jego zdaniem nie utracił on prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w roku 2001 urlop, gdyż brak jest podstaw prawnych do przedawnienia roszczenia o jego udzielenie. Organ swoim działaniem zgadzał się na zaległości w wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego. Ponadto zwrócił uwagę, że specyfika służby nie zawsze pozwala na wykorzystanie urlopu wypoczynkowego. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2007 r. wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego przez złożenie do akt sprawy raportów dotyczących udzielenia urlopu wypoczynkowego skarżącemu za lata 2002 - 2005, z których wynika - w jego ocenie - uznanie roszczenia przez organ, a to powodowało z kolei przerwanie biegu przedawnienia, w razie przyjęcia, że roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego jest przedawnialne. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżącemu przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop zaległy za rok 2001. Wymaga to ustalenia, czy roszczenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie urlopu wypoczynkowego ulega przedawnieniu zgodnie z zasadą wynikającą z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). W myśl tego przepisu roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. A zatem ustalenia wymaga także, czy roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego można zaliczyć do roszczeń z tytułu prawa do "innych świadczeń", o których mowa w tym przepisie. Z akt sprawy wynika, że M.L. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, z dniem 12 stycznia 2006 r. Funkcjonariusz zwolniony ze służby w tym trybie, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Nie budzi wątpliwości to, że roszczenie z tytułu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, będącego świadczeniem pieniężnym (art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy), ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W rozpoznawanej sprawie roszczenie to stało się wymagalne od dnia ustania stosunku służbowego skarżącego, tj. od dnia 12 stycznia 2006 r. Odnośnie do urlopu ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wskazuje, w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r., że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przepis art. 97 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi, który pełni służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby, może być przyznany płatny urlop dodatkowy w wymiarze do 11 dni roboczych rocznie. Mając na uwadze istotę urlopu wypoczynkowego, w ocenie Sądu, roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego, należy zaliczyć do roszczeń z tytułu prawa do innych świadczeń, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Odwołać się tu można do różnych koncepcji dotyczących istoty urlopu wypoczynkowego. Jedna z nich - teoria odpłaty - stanowi, że urlop jest świadczeniem pracodawcy udzielanym pracownikowi w zamian za pracę wykonaną w oznaczonym okresie. M Święcicki charakteryzuje urlop wypoczynkowy, jako instytucję "konieczną" w tym znaczeniu, że jej istnienia wymaga zasada ochrony i wspierania rozwoju osoby pracownika, jest w swej istocie świadczeniem periodycznym i jest zawsze płatny. Wskazać należy, że prawo do urlopu wypoczynkowego jest prawem konstytucyjnym przewidzianym w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle prawa polskiego urlop wypoczynkowy stanowi coroczną, ciągłą i odpłatną przerwę w świadczeniu pracy czy służby, przysługującą odpowiednio pracownikowi albo funkcjonariuszowi w ustalonym wymiarze uzależnionym od jego stażu, udzielaną dla regeneracji zdolności psychofizycznych do pracy. Zamiana urlopu na ekwiwalent pieniężny możliwa jest tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Odwołanie z urlopu powodujące jego przerwanie ma charakter wyjątkowy (art. 96 ust. 1-3 ustawy). Ze względu na swój cel urlop powinien być wykorzystany w naturze i w całości. Z corocznego charakteru urlopu wynika powinność jego udzielenia w roku kalendarzowym, w którym funkcjonariusz nabył do niego prawo. Na uwadze należy mieć także to, że ustawa zakreśliła w przedmiocie przesunięcia funkcjonariuszowi urlopu pewne granice czasowe. Stosownie bowiem do art. 96 ust. 4 ustawy jeżeli funkcjonariusz nie wykorzystał urlopu wypoczynkowego w danym roku kalendarzowym, to urlopu tego należy udzielić mu w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku. Oznacza to, w ocenie Sądu, że z ostatnim dniem pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego rozpoczyna biec termin przedawnienia roszczenia o urlop, z tym bowiem dniem funkcjonariusz może dochodzić swego roszczenia jako już wymagalnego. Co do zasady więc funkcjonariusz powinien wykorzystać urlop w naturze, zaś jedynie w określonych w ustawie przypadkach należny jest mu zamiast urlopu ekwiwalent. Z dniem ustania stosunku służbowego prawo funkcjonariusza do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w tym też dniu rozpoczyna bieg termin przedawnienia roszczenia o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane w naturze, a nieprzedawnione urlopy wypoczynkowe. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że roszczenie skarżącego o udzielenie urlopu wypoczynkowego za rok 2001 uległo przedawnieniu z ostatnim dniem trzeciego kwartału 2005 roku. A zatem skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w naturze urlop w 2001 r., przyjmując, że jest to urlop przedawniony. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W ocenie Sądu wnioskowane dowody nie miały znaczenia w sprawie, bowiem opisywane czynności polegające na wpisywaniu niewykorzystanych dni urlopu wypoczynkowego i urlopów zaległych w kartach urlopowych są czynnościami kadrowymi i nie mogą oznaczać uznania roszczenia przez pracodawcę. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.