II SA/Wa 833/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2023 r. Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji (dalej: "uczestnik postępowania") skierował A. S. (dalej: "skarżący") do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. (dalej: "RKL", "organ pierwszej instancji") w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w pododdziale antyterrorystycznym, przenoszonego do służby w pododdziale antyterrorystycznym z innej komórki policyjnej lub funkcjonariusza pełniącego służbę w pododdziale antyterrorystycznym (dalej też: "AT"). W orzeczeniu RKL z [...] października 2023 r. nr [...], kwalifikującym skarżącego jako niezdolnego do służby w AT (kategoria N), wymieniono następujące schorzenia: 1) zaburzenia funkcji błędnika wymagające dalszej obserwacji - w zastosowaniu, co przyporządkowano do § 21 pkt 1 kol. (kolumna / rubryka) 6 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 2392; dalej: "zał. do rozp. z 2018 r."), kategoria N; 2) skrzywienie przegrody nosa bez upośledzenia jego drożności - przypisane do § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r., kategoria Z. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] marca 2024 r. nr [...], w oparciu o art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 310; dalej: "u.k.l."), uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie, jednocześnie decydując o wydaniu orzeczenia własnego. Organ drugiej instancji także uznał skarżącego za niezdolnego do służby w pododdziale antyterrorystycznym Policji z tym, że rozpoznał u niego: 1) skrzywienie przegrody nosa bez upośledzenia drożności nosa - § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r., kategoria N; 2) osłabienie funkcji błędnika po stronie prawej w badaniu CNG wymaga aktualnie kontroli - bez §. W uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego CKL powołała się na wykonaną na jej potrzeby w dniu [...] marca 2024 r. konsultację laryngologiczną w [...] w W., w której stwierdzono: "(...) nos - skrzywienie przegrody nosa po stronie prawej, nie upośledza drożności nosa, drożny obustronnie badanie endoskopowe skrzywienie przegrody nosa (...) nie upośledza drożności nosa (...)". Jak podał organ odwoławczy, zgodnie z objaśnieniami do § 28 pkt 1 zał. do rozp. z 2018 r., w kolumnie 6 widnieje kategoria Z/N, ale skarżącego należy kwalifikować do kategorii N, gdyż jest on funkcjonariuszem Policji ubiegającym się do podjęcia służby w AT. Ponadto wykonane ponownie badanie CNG w dniu [...] marca 2024 r. w [...] wymaga kontroli za około trzy miesiące, ponieważ u skarżącego występuje osłabienie pobudliwości prawego, obwodowego narządu równowagi, co można przypisać do § 21 pkt 1 zał. do rozp. z 2018 r., gdzie w rubryce 6 widnieje kategoria N. Biorąc jednak pod uwagę, iż ocena funkcji błędnika jest aktualnie sporna (badanie VNG jest prawidłowe, następnie dwukrotnie wykonane [...] wskazuje na zaburzenia funkcjonowania błędnika po stronie prawej i wymaga dalszej kontroli), to bezsporne pozostaje rozpoznanie - skrzywienie przegrody nosa, które obecnie stanowi podstawę orzeczenia kategorii N zdolności do służby w AT. Powyższe orzeczenie organu drugiej instancji skarżący (reprezentowany przez adwokata L. S.) uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 47 ust. 2 u.k.l. poprzez orzeczenie na niekorzyść osoby badanej (skarżącego), poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia i wydanie rozstrzygnięcia przyznającej skarżącemu kategorię N na innej podstawie prawnej; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), bowiem ten sam biegły (technik) wykonywał badanie skarżącego w postępowaniu tak pierwszo-, jak i drugoinstancyjnym, podczas gdy skarżący w postępowaniu przed CKL przedkładał badania, które wprost wskazywały na błędne jego przeprowadzenie, co skutkowało przyznaniem mu kategorii N, to zaś stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do organu, z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia badania inną techniką oraz brak odniesienia się CKL do badań przedłożonych przez skarżącego; 4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, zwłaszcza pominięcie, przedłożonej przez skarżącego, dokumentacji lekarskiej i oparcie ustaleń wyłącznie na badaniu, które zostało nieprawidłowo przeprowadzone, tj. w sposób niedbały oraz nierzetelny, przy użyciu tej samej metody, a także pomimo kierowanych przez skarżącego do biegłego zastrzeżeń i próśb o powtórzenie czynności; 5) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności brak odniesienia się do dokumentacji medycznej przesłanej organom, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dotychczas przeprowadzane badania były miarodajne i wiarygodne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu orzekania na niekorzyść skarżącego, organ odwoławczy podkreślił, iż nie doszło do pogorszenia sytuacji skarżącego, bo zarówno w orzeczeniu RKL, jak i w rozstrzygnięciu CKL przyznano mu tę samą kategorię zdolności do służby w pododdziale antyterrorystycznym Policji. Natomiast subiektywne odczucia skarżącego na temat jego stanu zdrowia, z punktu widzenia orzeczniczego, nie mają istotnego wpływu na ustalenie kategorii zdolności do służby. Według CKL, w sprawie został zebrany i oceniony wystarczający materiał dowodowy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia jest przekonywujące. Organ drugiej instancji zawnioskował też o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. zażądał przeprowadzenia rozprawy. Uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę (vide pismo uczestnika postępowania z [...] lipca 2024 r.) domagał się oddalenia skargi oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności - zweryfikowania, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Przeprowadzając w świetle powyższych kryteriów kontrolę zaskarżonego orzeczenia CKL, tutejszy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Komisje podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09 i z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie orzecznicze prowadzone przez komisje lekarskie jest unormowane przepisami u.k.l. oraz aktów wykonawczych, w tym rozp. z 2018 r., jednak zgodnie z art. 4 u.k.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a zatem takich, z którymi obowiązujące przepisy prawa wiążą określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym orzeczenia. Skarżący wstąpił do służby w Policji [...] listopada 2021 r. i będąc funkcjonariuszem Oddziału Prewencji Policji we W., kandydował do służby w jednostkach kontrterrorystycznych Policji (vide pkt 7-9 ww. skierowania wystawionego [...] maja 2023 r. przez uczestnika postępowania). Zaakcentować należy, iż to określony w skierowaniu cel determinuje zakres postępowania orzeczniczego. W niniejszej sprawie celem tym było "ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w pododdziale antyterrorystycznym, przenoszonego do służby w pododdziale antyterrorystycznym z innej komórki policyjnej lub funkcjonariusza pełniącego służbę w pododdziale antyterrorystycznym". Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.k.l. zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby (m.in.) w Policji ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria Z – "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria N – "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby. Zgodnie z art. 7 u.k.l., w stosunku do kandydatów do Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji "BOA" oraz samodzielnego pododdziału kontrterrorystycznego Policji lub w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w tych pododdziałach orzeczenie komisji lekarskiej zawiera również jedno z następujących określeń: 1) zdolny do służby w pododdziale; 2) czasowo niezdolny do służby w pododdziale; 3) niezdolny do służby w pododdziale. Na podstawie delegacji zawartej w art. 8 ust. 2 u.k.l., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozp. z 2018 r., które w zał. wskazuje, iż grupa III (kol. szósta wykazu) obejmuje (m.in.) funkcjonariuszy Policji oraz kandydatów ubiegających się o podjęcie służby bezpośrednio przy prowadzeniu działań kontrterrorystycznych w rozumieniu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2234) oraz wspieraniu działań jednostek organizacyjnych Policji w warunkach szczególnego zagrożenia lub wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działania. U podstaw zdyskwalifikowania skarżącego jako kandydata do pełnienia służby w pododdziale antyterrorystycznym, tj. przyznania mu kategorii N, legło ostatecznie rozpoznane u niego "skrzywienie przegrody nosa bez upośledzenia drożności nosa", co przypisano do - zamieszczonego w dziale VII zatytułowanym "Nos, gardło i krtań" - § 28 pkt 1 zał. do rozp. z 2018 r. obejmującego "Skrzywienie przegrody nosa nieupośledzające drożności nosa lub nieznacznie upośledzające", któremu w kolumnie (rubryce) 6 odpowiada kategoria Z/N. Natomiast wedle szczegółowych objaśnień do § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r., funkcjonariuszy Policji oraz kandydatów ubiegających się o podjęcie służby bezpośrednio przy prowadzeniu działań kontrterrorystycznych w rozumieniu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych oraz wspieraniu działań jednostek organizacyjnych Policji w warunkach szczególnego zagrożenia lub wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działania oraz funkcjonariuszy Straży Granicznej ubiegających się o podjęcie służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań należy kwalifikować jako niezdolnych, funkcjonariuszy Policji oraz funkcjonariuszy Straży Granicznej pełniących tę służbę - jako zdolnych albo niezdolnych. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że w ramach postępowania odwoławczego skarżący był [...] marca 2024 r. konsultowany laryngologicznie w Państwowym Instytucie Medycznym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ([...]) u dr n. med. B. B. - specjalisty audiologii i foniatrii, która w badaniu przedmiotowym na karcie ambulatoryjnej odnotowała: "(...) skrzywienie przegrody nosa - niewielkie po str. prawej mały kolec przegrody, nie upośledza drożności nosa, małżowiny nosowe prawidłowe, nos obustronnie drożny (...)". Jednocześnie w zaleceniach lekarskich - obok braku przeciwwskazań do wykonania badania [...] - ww. lekarz stwierdził "z Paragrafu 28 p. 1 ZDOLNY do służby w AT" (vide karta ambulatoryjna z [...] marca 2024 r. w aktach administracyjnych sprawy załączonych do odpowiedzi na skargę). Przy tożsamej kwalifikacji, tj. § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r., CKL przyznała skarżącemu kategorię N, powołując się na szczegółowe objaśnienia do ww. regulacji. Dostrzec jednak wypada, iż § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r. odwołuje się do działań kontrterrorystycznych w rozumieniu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 92 ze zm.), podczas gdy skierowanie mówi o zdolności fizycznej i psychicznej do służby w pododdziale antyterrorystycznym. W myśl art. 2 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) działaniach antyterrorystycznych - należy przez to rozumieć działania organów administracji publicznej polegające na zapobieganiu zdarzeniom o charakterze terrorystycznym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych przedsięwzięć, reagowaniu w przypadku wystąpienia takich zdarzeń oraz usuwaniu ich skutków, w tym odtwarzaniu zasobów przeznaczonych do reagowania na nie; 2) działaniach kontrterrorystycznych - należy przez to rozumieć działania wobec sprawców, osób przygotowujących lub pomagających w dokonaniu przestępstwa o charakterze terrorystycznym, o którym mowa w art. 115 § 20 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17), prowadzone w celu wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub wolności osób lub mienia przy wykorzystaniu specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działania. Skoro ustawa o działaniach antyterrorystycznych rozróżnia: "działania antyterrorystyczne" i "działania kontrterrorystyczne" (vide wyż. cyt. art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy), a objaśnienia szczegółowe do § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r. odwołują się do tego drugiego pojęcia, to wymaga rozważenia kwestia, czy objaśnienia te należy uwzględniać w stosunku do osoby, która - tak jak skarżący - ubiega się o przyjęcie do służby w pododdziale antyterrorystycznym. Wobec tych różnic pojęciowych (semantycznych), trzeba ustalić, czy wskazany w ramach celu postępowania orzeczniczego pododdział antyterrorystyczny, powinien być traktowany jako jednostka służby kontrterrorystycznej, którą stanowią Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" oraz samodzielne pododdziały kontrterrorystyczne Policji (vide art. 5c ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.). Ma to także istotne znaczenie w kontekście przyporządkowania skarżącego do grupy III (kol. 6) wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby (m.in.) w Policji, stanowiącego zał. do rozp. z 2018 r. Ponadto, jak trafnie zauważył skarżący, CKL w zaskarżonym orzeczeniu nie odniosła się ani do rzeczowej argumentacji odwołania ani do załączonej do niego dokumentacji medycznej. Wprawdzie komisja lekarska nie jest związana dokumentami przedstawionymi przez badanego, ale powinna się do nich odnieść, zresztą tak jak do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, zwłaszcza, że organ drugiej instancji "po zapoznaniu się z odwołaniem", postanowił uchylić w całości rozstrzygnięcie RKL. W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l., jak również narusza § 28 pkt 1 kol. 6 zał. do rozp. z 2018 r. W związku z tym, że wszelkie ustalenia związane ze stanem zdrowia skarżącego są elementem stanu faktycznego sprawy, a kontrola prawidłowości ustaleń faktycznych organu jest jednym z podstawowych obowiązków sądu administracyjnego, Sąd w składzie tu orzekającym, uznając zasadność skargi, wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenie CKL. Ponownie rozpatrując sprawę, organ drugiej instancji uwzględni rozważania prawne Sądu, a po przeprowadzeniu wymaganych badań i konsultacji, wyda orzeczenie, w którym wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni przypisanie skarżącego do określonej kategorii zdolności do służby. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 47 ust. 2 u.k.l. Organ odwoławczy, stwierdzając, iż skarżący jest niezdolny do służby w pododdziale antyterrorystycznym Policji (kategoria N), nie wydał nowego orzeczenia na niekorzyść skarżącego, ale w tym zakresie powielił stanowisko RKL. CKL jest uprawniona do przyjęcia odmiennego rozpoznania niż to ustalone przez organ pierwszej instancji. Celem ww. art. 47 ust. 2 u.k.l. jest zakaz pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, co oznacza, że nie może ona uzyskać mniej praw - poza tymi, które już wynikają z zaskarżonego orzeczenia. W sytuacji gdy, jak w przedmiotowej sprawie, komisje lekarskie obu instancji orzekły niezdolność skarżącego do służby w AT (kategoria N), nie można uznać, iż orzeczenie CKL zostało wydane na jego niekorzyść. Tutejszy Sąd nie mógł zweryfikować zarzutu naruszenia art. 24 § 5 k.p.a. sformułowanego w odniesieniu do technika przeprowadzającego badanie skarżącego. Otóż w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się karta skierowania indywidualnego, wystawiona [...] marca 2024 r. przez Przewodniczącego CKL dla skarżącego i obejmująca wyłącznie konsultację laryngologiczną u dr B. B., a także karty ambulatoryjne z ww. konsultacji. Natomiast w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji z badania ENG - próby błędnikowej z [...] marca 2024 r., o którym to badaniu jest mowa zarówno w zaskarżonym orzeczeniu, jak i w protokole badania CKL z [...] marca 2024 r. Zatem powyższa kwestia też wymaga wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).