II SA/Wa 834/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej z dnia [...] grudnia 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przesłanym pocztą elektroniczną, a także złożonym osobiście w dniu [...] grudnia 2010 r. W.S. – powołując się na ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o poinformowanie go jakie sprawy toczą się obecnie przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. przed sądami (administracyjnymi, cywilnymi, karnymi) oraz przed SKO w W. wraz ze wskazaniem sądów, sygnatur spraw i przedmiotów poszczególnych postępowań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., skarżąc na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż żądana przez W.S. informacja jest informacją przetworzoną, której uzyskanie jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego. Natomiast skarżący nie wykazał w uzyskaniu żądanej informacji szczególnie istotnego interesu publicznego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.S. między innymi zarzucił błędne uznanie, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a nie prostej, naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie żądana informacja publiczna może być udostępniona, wydanie decyzji przez osoby nieuprawnione. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pytania zawarte we wniosku skarżącego przekraczają zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej, wobec czego nie można zastosować w tym przypadku przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dotyczyć stanu faktycznego lub stanu wiedzy, jaką posiada podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w dniu udzielenia odpowiedzi. Nie budzi wątpliwości, że PINB w W. nie posiada informacji żądanych przez wnioskodawcę, a udzielenie odpowiedzi musiałoby wiązać się z wytworzeniem żądanej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, dotychczas niesporządzonej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Odnosząc się do kwestii dotyczącej informacji przetworzonej, organ stwierdził, iż jakkolwiek taka informacja wprawdzie jakościowo jest nową informacją, to jednak powstaje ona w wyniku określonego działania intelektualnego, na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W omawianej sprawie ustalenie, jakie sprawy toczą się obecnie przeciwko PINB w W. przed sądami oraz przed SKO w W. ze wskazaniem sygnatur spraw i przedmiotów poszczególnych postępowań, wymagałoby analizy dokumentów, dzienników korespondencyjnych, kontroli wszystkich akt spraw, które prowadzone były przez PINB w W. Nie ulega więc wątpliwości, iż uczynienie zadość żądaniu W.S. sprowadzałoby się nie do udzielenia informacji, chociażby przetworzonych, ale do wytworzenia nowych informacji, które to dopiero mogłyby podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. To znacząco wykracza nawet poza pojęcie informacji przetworzonej. W ocenie organu pytania zawarte we wniosku skarżącego przekraczają zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej. Postępowanie zainicjowane wnioskiem W.S. nie może bowiem wszczynać odrębnego działania, którego wynikiem będzie dopiero wytworzenie wnioskowanej informacji. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie W.S. domagał się nie tyle udzielenia mu informacji o toczących się sprawach przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W., ile prowadzenie odrębnego postępowania mającego na celu zbadanie powyższego. Ponadto, nawet jeżeli mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z informacją publiczną przetworzoną, to niezbędne jest występowanie przesłanki interesu publicznego, której istnienia skarżący nie wykazał i której występowania nie stwierdziły organy nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewówkdziego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję W.S. zarzucił: 1) naruszenie art. 6,7,8, 77 § 1, 80 k.p.a., 2) naruszenie przepisu art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 36 § 1 kpa poprzez niedotrzymanie 14-dniowego ustawowego terminu na rozpoznanie odwołania i niedopełnienie obowiązku powiadomienia o przyczynach zwłoki i niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, 3) błędne uznanie, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a nie prostej i niezastosowanie przepisów art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 4) nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niewskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie żądana informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie, 5) niezastosowanie art. 138 § k.p.a. w sytuacji konieczności przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, 6) zaakceptowanie wadliwości sentencji i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikającej z naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz wydanie decyzji z naruszeniem tych samych przepisów. Jednocześnie W.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionuje, iż żądane przez W.S. informacje określone we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowią informację publiczną. Jednakże, w ocenie organu, żądane informacje publiczne mają charakter przetworzony, co oznacza, iż strona wnioskująca o ich udostępnienie zobowiązana jest wykazać, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), iż ich uzyskanie w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu strona skarżąca nie dopełniła powyższego warunku, a tym samym brak było podstaw do pozytywnego załatwienia jej wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istniej wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji zatem braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (np. to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia). Przepis art. 14 ust. 2 ww. ustawy uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe. Przez "sposób" należy rozumieć: 1) określony tryb postępowania, formę wykonania czegoś; 2) zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania, styl 3) to, co umożliwia uzyskanie, osiągniecie, wykonanie czegoś; środek; możliwość (według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003). W świetle cytowanego wyżej art. 14 ust. 2 ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej winien więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególne istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie W.S. w swym wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. o udzieleniu informacji publicznej, w istocie nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale też na tym etapie nie miał takiego obowiązku, albowiem, zgodnie z tym, co zostało zaprezentowane, składając swój wniosek, nie musiał wiedzieć, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Powiatowy Inspektor Nawozu Budowlanego w W. nie poinformował skarżącego o tym, iż informacja objęta jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. ma charakter informacji publicznej przetworzonej i nie wezwał do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Działając jako organ I instancji, "od razu" odmówił udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie interesu publicznego. W takim stanie sprawy decyzję odmowną należy uznać za przedwczesną. Gdyby bowiem organ wyczerpał tryb z art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wówczas – w zależności od stanowiska wnioskodawcy – mogłoby dojść bądź do wydania decyzji umorzeniowej, bądź odmownej albo udzielenia informacji, czego również nie można wykluczyć. [...] Wojewódzki Inspektor Nawozu Budowlanego oceniając decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał ją w mocy, mimo że podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście należy także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał zasadność skargi i uchylił obie decyzje. Postawiony przez skarżącego zarzut zwłoki w rozpoznaniu odwołania nie wpływa w jakikolwiek sposób na rozstrzygniecie Sądu, gdyż bezczynność organu strona mogła zwalczać, podejmując stosowne działania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych zastrzeżeń i dokonanej przez Sąd wykładni. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w całości. W oparciu o art. 200 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd zasądził od organu na rzecz W.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.