II SA/Wa 835/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych na rzecz skarżącego M. P. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w związku z art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm.) oraz § 2, 3, 5 oraz 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1352), wydał w dniu [...] lutego 2016 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 2016 r. organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] odmówił [...] M. P. udzielenia pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki. Zdaniem organu II instancji z materiałów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że M. P. wystąpił wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. (zarejestrowanym w kancelarii jawnej pod nr [...]) o udzielenia pomocy finansowej w związku z podjęciem studiów podyplomowych w Akademii [...] w [...]. We wniosku żołnierz określił miedzy innymi: formę i rodzaj pomocy, nazwę i rodzaj podmiotu prowadzącego naukę, poziom, kierunek i tryb pobierania nauki, termin i miejsce odbywania zajęć, planowany termin ukończenia nauki, wysokość czesnego. Następnie zgodnie § 5 rozporządzenia MON w sprawie nauki żołnierzy zawodowych wystąpiono do Dowódcy Operacyjnego RSZ, czyli organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe wyższe od zajmowanego, z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy o udzieleniu pomocy finansowej. Dowódca Operacyjny RSZ nie wyraził zgody na zawarcie przedmiotowej umowy z uwagi na to, że M. P. ukończył naukę. W ocenie organu II instancji decyzja Dowódcy Jednostki jest prawidłowa. Organ ten słusznie wskazał, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, a także treścią art. 52 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przedmiotowa pomoc może być udzielona żołnierzowi zawodowemu pobierającemu naukę. M. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: ‒ art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez brak uchylenia decyzji organu I instancji oraz brak orzeczenia co do istoty sprawy, ‒ art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. polegający na braku wnikliwego i szybkiego działania organu. Skarżący zarzucił organowi również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: ‒ art. 52 ust. 3 i art. 52 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż chwilą miarodajną dla ustalenia statusu żołnierza zawodowego jako pobierającego naukę jest moment wystąpienia o zgodę do organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza na wyższe stanowisko służbowe lub moment zajęcia przez ten organ stanowiska w przedmiocie tej zgody. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i udzielającej skarżącemu pomocy finansowej, ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a., skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący stwierdził, że za podstawę negatywnego rozstrzygnięcia przyjęto jedynie fakt, iż na dzień wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji skarżący nie pobierał już nauki. Organy obydwu instancji nie kwestionowały pozostałych wymogów formalnych potrzebnych do udzielenia pomocy finansowej skarżącemu. Skarżący od momentu złożenia wniosku spełniał warunki określone w art. 52 ust. 4 ww. ustawy oraz w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. W przypadku ustalenia niespełniania przez skarżącego warunków do udzielenia pomocy, organ I instancji nie miałby podstaw do występowania do Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych o udzielenie zgody, o której mowa w § 5 tego rozporządzenia. Ponadto organ I instancji obowiązany byłby do wydania odmownej decyzji administracyjnej w oparciu o § 7 pkt 2 rozporządzenia. Organ I instancji za podstawę odmowy pomocy skarżącemu uznał jedynie brak zgody właściwego organu, wskazując w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie nauki żołnierzy zawodowych. Zdaniem skarżącego stanowisko organów I i II instancji jest błędne i opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 52 ust. 3 i art. 52 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem w trakcie pobierania nauki. Przez następne 9 miesięcy organ nie powiadamiał strony o stanie sprawy. Dopiero doręczenie decyzji I instancji ujawniło okoliczność, iż wystąpienie o zgodę na zawarcie umowy do Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych nastąpiło dopiero po czerwcu 2015 r., kiedy skarżący ukończył naukę. Gdyby uznać takie działanie za prawidłowe organ, w każdej sytuacji mógłby uchylić się od refundacji kosztów nauki, przetrzymując prawidłowo uzasadniony wniosek żołnierza. Skarżący nie kwestionuje, że w przypadku wystąpienia przez żołnierza zawodowego z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej po ukończeniu pobierania nauki, pomoc taka nie może być przyznana. Jednakże gdy wniosek złożony jest w toku pobierania nauki, należy go uznać za złożony w terminie. Ewentualna zwłoka organów w przeprowadzeniu dalszych czynności nie może zniweczyć prawidłowego działania żołnierza. Niezrozumiałym pozostaje dla strony skarżącej fakt, iż spośród grupy żołnierzy zawodowych pobierających naukę, którzy w podobnym czasie wystąpili o pomoc finansową, tylko skarżący nie otrzymał pomocy finansowej. Przedmiotowa umowa ma charakter cywilnoprawny i nie istnieją żadne negatywne przesłanki prawne do jej zawarcia ze skarżącym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" żołnierz zawodowy może pobierać naukę, jeżeli nie koliduje to z wykonywaniem przez niego zadań służbowych (§ 1). Żołnierz zawodowy pisemnie informuje o fakcie pobierania nauki dowódcę jednostki wojskowej, w której zajmuje stanowisko służbowe (§ 2). Żołnierz zawodowy może wystąpić do dowódcy, o którym mowa w ust. 2, z wnioskiem o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki (§ 3). Pomoc, o której mowa w ust. 3, może być udzielona wyłącznie w przypadkach, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym (§ 4). Użyte w przepisie art. 52 § 4 cytowanej ustawy sformułowanie "pomoc (...) może być udzielona" wskazuje, że decyzja rozstrzygająca sprawę w tym przedmiocie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody przy jej wydawaniu, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony reguły postępowania administracyjnego, z drugiej zaś przesłanki zawarte w ww. przepisie. Cytowany powyżej art. 52 § 4 ustawy wyraźnie stanowi, w jakich przypadkach omawiana pomoc finansowa może być żołnierzowi przyznana, tj. w sytuacji gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Zatem organ właściwy do przyznania tej pomocy ustalając, czy żołnierz zawodowy spełnia warunki do udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki, bierze w szczególności pod uwagę zbieżność poziomu i kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi określonymi w karcie opisu zajmowanego przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego wskazanego w prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej, zawartej w opinii służbowej. Sytuacje, w których organ może odmówić przyznania przedmiotowej pomocy szczegółowo wymienia § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 września 2014 r. (Dz. U. poz. 1352) w sprawie nauki żołnierzy zawodowych. Zatem organ w drodze decyzji odmawia żołnierzowi zawodowemu udzielenia pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki w przypadku: a) niezaplanowania środków w planie finansowym, b) niespełnienia warunków, o których mowa w art. 52 ust. 4 ustawy, c) niewyrażenia zgody organu uprawnionego do wyznaczania żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe na zawarcie umowy o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki ( art. 52 ust. 5 ustawy). Z przedstawionego stanu prawnego, wynika, że o "pomoc w związku z pobieraniem nauki" może się zwrócić do odpowiedniego organu wojskowego jedynie żołnierz zawodowy zamierzający rozpocząć naukę lub pobierający naukę. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2015 r. z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w związku z podjęciem studiów podyplomowych w Akademii [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, studia te skarżący ukończył w czerwcu 2015 r. Nauka na studiach podyplomowych trwała od października 2014 r. do [...] września 2015 r. Czas trwania nauki poświadczony został w umowie nr [...] o warunkach odpłatności za usługi edukacyjne na studiach podyplomowych w Akademii [...] w [...] zawartej w dniu [...] października 2014 r. pomiędzy skarżącym a wskazaną uczelnią. Z przedstawionego stanu faktycznego, który nie jest kwestionowany przez strony postępowania, wynika, że wniosek o pomoc finansową został skierowany przez skarżącego w trakcie pobierania przez niego nauki, tj. w dniu [...] lutego 2015 r. Jednakże Dowódca JW [...] wystąpił do organu uprawnionego o wyrażenie zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 52 ust. 5 ustawy, dopiero w dniu [...] września 2015 r., a więc już po zakończeniu przez skarżącego nauki na ww. studiach podyplomowych. Z akt sprawy nie wynika, aby powodem wystąpienia przez Dowódcę Jednostki JW [...] do organu uprawnionego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy dopiero we wrześniu 2015 r. były okoliczności leżące po stronie wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 52 ust. 3 w związku z art. 52 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych polegającym na błędnej wykładni. Zawarty bowiem w przepisie art. 52 ust. 3 ustawy zwrot "w związku z pobieraniem nauki" winien być rozumiany w ten sposób, że uprawnionym do uzyskania pomocy finansowej jest żołnierz, który zamierza rozpocząć naukę lub żołnierz, który tą naukę pobiera, przy czym chwilą miarodajną dla ustalenia statusu żołnierza zawodowego jako pobierającego naukę jest moment złożenia przez żołnierza zawodowego wniosku o udzielenie pomocy. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wystąpił z wnioskiem w chwili pobierania nauki. Dowódca JW [...] wystąpił do organu uprawnionego o wyrażenie zgody dopiero po upływie 7 miesięcy od otrzymania wniosku skarżącego, co nastąpiło z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących terminy załatwienia spraw (tj. art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, iż z zawartej w art. 55 ust. 2 ustawy delegacji ustawowej wynika, że rozporządzenie określające tryb udzielania żołnierzom zawodowym pomocy w związku z pobieraniem przez nich nauki (art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy), powinno zapewnić sprawność postępowania organów wojskowych w związku z pobieraniem przez żołnierzy zawodowych nauki. Analiza przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, że w rozporządzeniu tym brak jest regulacji zapewniających wskazaną sprawność postępowania. Dlatego też stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących szybkości i terminowości załatwiania spraw – na gruncie omawianych regulacji – musi uwzględniać wpływ sprawności postępowania na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będą związane oceną prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie – w oparciu o przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. – organu odwoławczego do wydania w terminie 14 dni decyzji merytorycznej, tj. uchylającej w całości decyzję organu I instancji i udzielającej skarżącemu pomocy finansowej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzić należy, iż wskazany przepis w § 1 określa sytuacje, w których sąd, uchylając decyzję lub postanowienia, zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania odpowiedniego aktu (decyzji lub postanowienia), wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Sąd wyda takie orzeczenia, jeżeli uchyla decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub z powodu nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, a ponadto, gdy rozstrzygnięcie takie nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. (tak: Andrzej Kabat (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Komentarz" "Komentarz do art. 145(a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", teza 2 do art. 145(a), LEX Omega 2016). Sprawa, będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, oparta jest natomiast na uznaniu administracyjnym (jak to zostało wyjaśnione powyżej), co uniemożliwia sądowi zastosowanie wskazanego przepisu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.