II SA/Wa 837/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia Bronisław Szydło (spr.), WSA, Asesor Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalu mieszkalnego 1.- stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji 2.- zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) przydzielającą W. Z. z dniem 31 marca 2007 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K. i równocześnie zobowiązującą go do opróżnienia z dniem 1 kwietnia 2007 r. dotychczas zajmowanego służbowego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], przy czym decyzja o opróżnieniu tego lokalu dotyczy wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W uzasadnieniu podał, że W. Z. nabył prawo do służbowego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. na podstawie decyzji ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...], o przydziale służbowego mieszkania. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] wygaszony został trwały zarząd Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w stosunku do działki nr [...] wraz z posadowionym na niej budynkiem mieszkalnym [...] przy ul. [...] i z tym dniem prawo trwałego zarządu na czas nieoznaczony otrzymała Szkoła Policji w K., która z dniem 1 kwietnika 2003 r. przejęła protokolarnie wspomnianą nieruchomość i od tego dnia stała się administratorem lokalu zajmowanego przez skarżącego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] ustalił, że teren ten, wraz z posadowionym na nim budynkiem nr [...] przy ul. [...], został określony jako teren zamknięty. W wyniku zatwierdzonego przez Komendanta Głównego Policji Programu Operacyjnego nr 2 Szkoły Policji w K., budynek ten (nr [...] przy ul. [...] w K.) został przeznaczony na cele służbowe jako akademik dla policjantów słuchaczy Szkoły Policji w K. Wobec tego, że W. Z., po zwolnieniu ze służby w dniu 30 grudnia 1990 r. w związku z przejściem na emeryturę policyjną, stosownie do postanowień art. 95 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SG, BOR, PSP i Służby Więziennej oraz ich rodzin, posiadał prawo do lokalu mieszkalnego nabytego na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 1980 r., przydzielono temu emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. z zasobów mieszkaniowych miasta K., oddanych do dyspozycji Komendanta Szkoły Policji w K. przez Prezydenta Miasta K. W ocenie organu odwoławczego Komendant Szkoły Policji w K. był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przydzielenia, jak i opróżnienia lokalu, bowiem jest dysponentem zarówno opróżnionego, jak i przydzielonego lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu podał, że został zwolniony ze służby w Policji przed ustanowieniem "terenu zamkniętego" i ma nabyte prawa do zajmowanego przez siebie lokalu, przyznanego mu na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. Ponadto zarzucił, że nie składał wniosku o przydział lokalu, a zajmowany przez niego lokal nie ma charakteru lokalu służbowego, bowiem KWP utraciła dyspozycyjność bądź też trwały zarząd nad nim, a ponadto jeszcze wcześniej – jak wynika z wypisu księgi wieczystej – nie był on w trwałym zarządzie KW MO, KWP lub też Szkoły Policji w K. Niezależnie od tego podał, że należy mu się lokal zamienny, zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, a Komendant Szkoły Policji w K. przydzielił mieszkanie będące własnością miasta K. Z kolei zamknięty teren Szkoły Policji przedziela ulica [...], która nie figuruje w ewidencji gruntów jako teren zamknięty. Budynek nr [...] przy ul. [...] wzniesiono tzw. systemem gospodarczym przez przyszłych lokatorów i istnieje uzasadnione podejrzenie, że został on wzniesiony jako samowola budowlana, a przejęcie terenu w zarząd nastąpiło dopiero w dniu 15 stycznia 2003 r., a nie 1 stycznia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów odmiennych, aniżeli podnosi to skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], uznał działkę, na której jest posadowiony budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. za teren zamknięty. Skarżący W. Z., policjant zwolniony ze służby w dniu 30 grudnia 1990 r., posiada prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w K. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] o przydziale służbowego mieszkania. Skoro skarżący jest policjantem zwolnionym ze służby i zajmuje lokal mieszkalny położony w budynku posadowionym na terenie obiektu zamkniętego, to zachodzi podstawa do obligatoryjnego wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Podkreślić jednakże należy, że wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji jest możliwie dopiero po przydzieleniu uprawnionemu innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości lub pobliskiej, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, jest – zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), Komendant Szkoły Policji w K. Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], wygaszony został zarząd trwały Komendy Wojewódzkiej Policji w K do tego budynku i z dniem 1 stycznia 2003 r. i prawo do trwałego zarządu na czas nieoznaczony do powyższego budynku otrzymała Szkoła Policji w K. Normę i zasady przydzielania byłym policjantom mieszkania określa się natomiast według dyspozycji art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), stosownie do którego funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Przydział lokalu, zgodnie z treścią art. 97 ust. 5 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast według § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), decyzje w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta. Pod warunkiem, że jest on dysponentem lokalu. W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do wywiedzenia z powołanego przepisu § 14 ust. 3, że właściwym miejscowo do wydania decyzji o przydziale lokalu skarżącemu jest Komendant Szkoły Policji w K. Wobec tego, że zarówno ustawa o Policji, jak i powołane wyżej rozporządzenie nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", należy odwołać się do treści art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dodać należy, że chodzi tu o miejscowość oznaczalną w sensie administracyjnym. Zatem, skoro miejscem zamieszkania skarżącego są K., a nie "teren zamknięty" Szkoły Policji w K., to organem właściwym do wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego dla skarżącego będzie Komendant Miejski Policji w K., a nie Komendant Szkoły Policji w K. Podkreślić również należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o Policji, organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, tj. (ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego), są (poza wojewodą): ─ komendant wojewódzki Policji, działający w imieniu własnym w sprawach wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, ─ komendant powiatowy miejski Policji, ─ komendant komisariatu Policji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że ustawa policyjna w art. 32 ust. 1 upoważnia komendantów szkół policyjnych jedynie do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania. Powołane zaś rozporządzenie w § 14 ust. 1 uprawnia Komendanta Szkoły Policji w K., będącego dysponentem lokalu, wyłącznie do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych wobec podległych policjantów. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że właściwość organów administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej mogą określać wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów prawnych wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, zgodnie zaś z przepisami art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy te są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, a organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Komendant Szkoły Policji w K., przydzielając skarżącemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K. naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. rozstrzygnął z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, ponieważ nie zaistniały wszystkie warunki zawarte w tym przepisie. W szczególności opróżnienie lokalu dotychczas zajmowanego przez skarżącego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji mogło nastąpić, dopiero po zaistnieniu przesłanek w tym przepisie określonych, a więc w sytuacji, gdy skarżący nabędzie prawo do następnego lokalu. Podobnie rozwiązana jest sytuacja, gdy policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości przydzielono następny lokal. W takiej sytuacji uprawniony organ, na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, już po przydzieleniu lokalu wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu dotychczas przydzielonego. Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy – jako organ odwoławczy – decyzję I instancji wydaną z naruszeniem właściwości, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.