II SA/Wa 84/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] przyznał T.S. lokal mieszkalny nr [...] w [...] , który nie został przyjęty przez T.S.. T.S. odwołał się od tej decyzji, jednakże Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 10 października 2007 r. T.S. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, który zabezpiecza przysługujące mu normy zaludnienia. Wniosek ten Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozpoznał decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 z późn. zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898), którą przyznał T.S. pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa oraz art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617) stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i wyjaśnił, że T.S. nie przysługiwała pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego. Świadczenie to bowiem, jak wynika z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, należy się jedynie temu funkcjonariuszowi, który ma prawo do przydziału wskazanego art. 92 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej lokalu mieszkalnego i któremu to prawo nie zostało zrealizowane w drodze decyzji administracyjnej przydzielającej lokal odpowiedni pod względem liczby przysługujących norm zaludnienia. W przypadku T.S. prawo do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, w przysługującym mu zakresie, decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2006 r., przydzielającą lokal mieszkalny nr [...] w [...] . Organ wskazał, że funkcjonariusz mógł odmówić przyjęcia lokalu, jednak nie zmieniło to faktu, że funkcjonariusz otrzymał już, w drodze decyzji administracyjnej, przydział lokalu mieszkalnego. Natomiast powód rezygnacji z przydzielonego lokalu, który nie wiązał się z jego nieodpowiedniością, czy to pod względem przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czy też stanu technicznego czy sanitarnego lokalu, nie stworzył po stronie organów Straży Granicznej obowiązku przyznania T.S. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Od decyzji tej T.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 98 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że pomoc finansowa nie przysługiwałaby mu gdyby posiadał lokal służbowy lub zrezygnowałby z odpowiedniego lokalu, • § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej, polegające na tym, że rozporządzenie zostało wydane po przyznaniu pomocy finansowej. Ponadto wskazał, że roszczenie o zwrot przyznanego świadczenia uległo przedawnieniu, a kwotę uzyskanej pomocy wydatkował na potrzeby mieszkaniowe i tych środków nie posiada, tj. nie wzbogacił się w rozumieniu odpowiednich przepisów. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] , utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał T.S. lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie ówcześnie przysługujących mu norm zaludnienia (40m2), znajdujący się w miejscowości pełnienia służby, którego przyjęcia funkcjonariusz odmówił, twierdząc, że koszty utrzymania lokalu przekraczają możliwości finansowe jego rodziny. Powyższe oznacza, że w sprawie organ Straży Granicznej zrealizował, przysługujące T.S. prawo do lokalu poprzez przydzielenie mu decyzją lokalu mieszkalnego. Lokal ten zabezpieczał przysługujące funkcjonariuszowi, w chwili przydziału, normy zaludnienia oraz spełniał wymogi przewidziane dla lokali przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a odmowa jego przyjęcia nie stworzyła po stronie organu obowiązku przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W związku z tym, organ stwierdził, że T.S. przedmiotowe świadczenie nie przysługiwało, bowiem prawo do lokalu zostało zrealizowane w drodze decyzji administracyjnej przydzielającej mu odpowiedni lokal mieszkalny, znajdujący się w miejscu pełnienia służby. Jednocześnie organ podniósł, że zmiana stanu rodzinnego nie spowodowała reaktywacji uprawnienia T.S. do lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji i do substytutu tego uprawnienia, tj. do pomocy finansowej na jego zakup. Organ, odnosząc się do zarzutu zastosowania w sprawie rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2008 r., stwierdził, że rozporządzenie to zastąpiło uprzednio obowiązujące rozporządzenie MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 oraz z 2005r. Nr 210, poz. 1754). Natomiast organ, orzekając w sprawie, zobowiązany był do stosowania prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania, dlatego w podstawie prawnej decyzji powołano obowiązujące rozporządzenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że instytucja przedawnienia roszczenia odnosi się do roszczeń z jakimi funkcjonariusz może wystąpić do organu, natomiast nie odnosi się do sytuacji odwrotnej, tj. roszczeń organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej w skrócie P.p.s.a.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (patrz wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 stycznia 28 grudnia 2000 r., II SA/Gd 542/99 – LEX nr 46454). W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] , przyznającej T.S. pomoc finansową w kwocie [...] zł brutto. Komendant Główny Straży Granicznej przyjął, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było rażące naruszenie przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że celem postępowania nieważnościowego prowadzonego w niniejszej sprawie nie jest jej ponowne rozpatrzenie, lecz ocena, czy zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu więc nie o jakiekolwiek naruszenie prawa, ale o takie, które ma kwalifikowany charakter i pozwala poprzez proste zestawienie treści decyzji z przepisem prawa stwierdzić, że pozostaje ona w sprzeczności z tą regulacją (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99 – Lex nr 47008). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ prawidłowo przyjął, iż w sprawie zachodzi rażące naruszenie przepisów prawa. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. nr [...] , poddana weryfikacji w trybie postępowania nieważnościowego, została wydana na podstawie art. 98 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 z późn. zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego zatem wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, określonej w przepisie art. 99 ustawy, który określa przypadki, kiedy funkcjonariuszowi nie może być przydzielony lokal z zasobu mieszkaniowego pozostającego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów. Jeżeli funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje prawo do otrzymania lokalu "resortowego", to prawo to powinno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W przypadku niemożności realizacji uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej do mieszkania w drodze przydziału odpowiedniego lokalu, prawo to może być realizowane w formie zastępczej w sposób przewidziany w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, tj. w formie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bądź poprzez przyznanie w oparciu o art. 98 tej ustawy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Otrzymanie przez funkcjonariusza pomocy finansowej w trybie art. 98 cyt. ustawy powoduje zwolnienie organu z obowiązku dostarczenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, gdyż prawo do lokalu zostało w tym przypadku zrealizowane przy uzyskaniu przedmiotowej pomocy. W rozpoznawanej sprawie organy Straży Granicznej, prawo do lokalu mieszkalnego przysługujące skarżącemu z ustawy, zrealizowały poprzez przydzielenie mu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] . Lokal ten odpowiadał przysługującej wówczas skarżącemu normy powierzchni mieszkalnej oraz spełniał wymogi przewidziane dla lokali przeznaczonych na pobyt stały ludzi. T.S. odmowę przyjęcia lokalu uzasadniał wyłącznie kosztami utrzymania wskazanego lokalu przekraczającymi jego możliwości finansowe. W dniu 10 października 2007 r. ww. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego. Odnosząc powyższy stan faktyczny do stanu prawnego zawartego w rozdziale 17 ustawy o Straży Granicznej, regulującego problematykę związaną z mieszkaniami funkcjonariuszy Straży Granicznej, należy dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy T.S. nie przysługiwała pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego. Pomoc ta bowiem, jak wynika z art. 98 ust. 1 ustawy, przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej wówczas, gdy przysługuje mu z art. 92 ust. 2 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego, które nie zostało zrealizowane w drodze decyzji administracyjnej przydzielającej mu odpowiedni pod względem potrzeb i stanu technicznego lokal mieszkalny. A zatem proste zestawienie obu powołanych wyżej przepisów wyraźnie wskazuje, że świadczenie, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, należy się jedynie temu funkcjonariuszowi, który ma prawo do przydziału wskazanego w art. 92 ust. 2 ustawy lokalu mieszkalnego i któremu to prawo nie zostało zrealizowane w drodze decyzji administracyjnej, przydzielającej lokal odpowiedni pod względem przysługujących norm zaludnienia. Skoro zatem w przypadku T.S. prawo do lokalu zostało, jak zaznaczono, zrealizowane w przysługującym mu zakresie, decyzją administracyjną przydzielającą mu lokal mieszkalny, to nie był on niewątpliwie uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Skarżący mógł oczywiście odmówić objęcia wskazanego lokalu, co nie zmienia faktu, że otrzymał już przydział lokalu mieszkalnego – odpowiedniego wówczas do jego potrzeb – w drodze decyzji administracyjnej, a powód rezygnacji z przydzielonego lokalu nie wiąże się z jego nieodpowiedniością czy to pod względem przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czy też stanu technicznego lokalu. Przyznanie zatem przez organy Straży Granicznej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zostało uczynione z rażącym naruszeniem przepisu art. 98 ust. 1 ustawy. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że zagadnienie nieważności decyzji administracyjnej należy rozpatrywać nie tylko jako sytuację, w której dochodzi do stwierdzenia, iż treść decyzji jest rażąco sprzeczna z treścią normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia również wtedy, kiedy to naruszenie prawa jest tego rodzaju, że skutki jakie wywołuje decyzja nie dają się pogodzić z porządkiem prawnym w demokratycznym państwie prawa. Przyznanie bowiem i wypłacenie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, w sytuacji przyznania wcześniej temu funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, w drodze decyzji administracyjnej, godziłoby w zasadę praworządności. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, zawartego w jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczącego zastosowania przez organ w decyzji stwierdzającej nieważność § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej, w sytuacji gdy rozporządzenie to wydane zostało już po przyznaniu mu pomocy finansowej, to stwierdzić należy, że zarzut ten jest zasadny. Organ, rozpoznając bowiem sprawę w kontekście stwierdzenia nieważności, ma obowiązek zastosować w sprawie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która objęta jest postępowaniem nieważnościowym. Biorąc jednakże pod uwagę, że zapis § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej i zapisu § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej jest tożsama, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że naruszenie to nie jest na tyle istotne, ażeby wywoływałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.