II SA/Wa 842/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Zarządu Dzielnicy [...] (zwanego dalej: "Zarządem Dzielnicy") z dnia [...] stycznia 2018 r. o numerze [...] w sprawie zatwierdzenia zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. E. L. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu [...], pozostającego w dyspozycji Dzielnicy [...]. We wniosku wskazała, iż gospodarstwo domowe prowadzi z dwójką małoletnich dzieci i jest matką samotnie je wychowującą. Od czerwca 2016 r. zamieszkuje wraz z dziećmi w lokalu przy ul. [...] w [...]– na podstawie ustnej umowy użyczenia. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi, kuchni i łazienki o powierzchni mieszkalnej 32,50 m2 i powierzchni użytkowej 46,29 m2. Na jedną osobę zamieszkującą w lokalu przypada 10,83 m2 powierzchni mieszkalnej. Dochód skarżącej wynosi 691,67 zł na osobę miesięcznie. Skarżąca wskazała również, iż jest zameldowana na terenie dzielnicy [...] w lokalu przy ul. [...] w [...], którego właścicielką jest jej matka. Uprzednio zamieszkiwała wraz z dziećmi w tym lokalu, w którym prócz jej matki mieszkał jeszcze jej brat. Na skutek trudnych warunków mieszkaniowych (5 osób w 2 pokojach w tym jeden z aneksem kuchennym), jak również w związku z konfliktem z bratem, a także z uwagi na chęć polepszenia warunków mieszkaniowych dla dzieci, w szczególności dla córki, która szła do "zerówki", Skarżąca przeniosła się do Dzielnicy [...], gdzie znalazła lokal, w którym obecnie zamieszkuje. W dniu [...] grudnia 2017 r. Komisja Mieszkaniowa Dzielnicy [...] sprawę zaopiniowała negatywnie. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie Skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. W podstawie prawnej uchwały powołano § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.; zwanej dalej: "uchwałą lokalową"). W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie przekroczone zostało tzw. kryterium metrażowe, bowiem Skarżąca zamieszkuje wraz z dziećmi w lokalu, w którym na jedną osobę przypada 10,83 m2 na osobę. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformowano Skarżącą o podjętej uchwale. Wyjaśniono przy tym, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu, bowiem w lokalu, w którym zamieszkuje, na jedną osobę przypada powierzchnia mieszkalna przekraczająca próg 6 m2 – określony w § 4 uchwały lokalowej. Poinformowano także, że zarówno kryterium metrażowe i kryterium dochodowe muszą być spełnione łącznie. Końcowo wskazano, iż Skarżąca posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, jakim jest "użyczenie bez umowy". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) § 22 uchwały lokalowej oraz art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez niedokonanie prawidłowej i wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w zakresie ustalenia czy Skarżącej przysługuje tytuł prawny do zamieszkiwanego przez nią lokalu przy ul. [...], a zatem czy jej potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, a także poprzez pominięcie wyjaśnień Skarżącej w zakresie faktycznej sytuacji mieszkaniowej, tj. zażądania przez właścicieli lokalu jego opuszczenia; 2) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), poprzez rozpoznanie wniosku na podstawie pozaustawowych kryteriów, tj. odmówienie Skarżącej udzielenia pomocy mieszkaniowej w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne co do istnienia tytułu prawnego i możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Skarżącej w zamieszkiwanym przez nią lokalu i odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej pomimo, że Skarżąca spełnia prawem przewidziane kryteria. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. w sposób wewnętrznie sprzeczny wskazano, że Skarżącej przysługuje tytuł prawny do lokalu, którym jest użyczenie bez umowy. Zdaniem Skarżącej, organ powinien ustalić, czy posiada ona tytuł prawny do zajmowanego lokalu lub że go nie posiada. Tytułem prawnym może być umowa użyczenia lokalu mieszkalnego zawarta w formie ustnej. W przepadku takiej umowy organ powieleni ustalić teść umowy, w szczególności w zakresie tego czy Skarżąca może zaspakajać swoje potrzeby mieszkaniowe w lokalu. Skarżąca zauważyła, iż we wniosku o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej jasno wskazała, że została poproszona przez właścicieli lokalu o jego opuszczenie, zatem umowa użyczenia lokalu została Skarżącej wypowiedziana, co było przyczyną złożenia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych miasta. Do tej okoliczności organ się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem uchwała Zarządu Dzielnicy odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, zgodnie z którym, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż już tylko literalna wykładnia wskazanej regulacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przewidziany uchwałą lokalową najem adresowany jest do ograniczonego kręgu osób, znajdujących się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej i socjalnej. W orzecznictwie podkreśla się również, że przesłanką ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy może być tylko bezdomność, zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi bądź na powierzchni mieszkalnej nieprzekraczającej 6 m2, natomiast nie może być nią chęć poprawy warunków mieszkaniowych. W ocenie Sądu, Skarżącej nie sposób uznać za osobę spełniającą wskazane przesłanki. Nie jest ona bezdomna, bowiem zamieszkuje wraz z dziećmi mieszkaniu na podstawie ustnej umowy użyczenia, w którym na jedną osobę przypada 10,83 m2 powierzchni mieszkalnej. Nie wykazała również by mieszkanie to nie nadawało się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nie można było stwierdzić, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ naruszył prawo materialne. Również przeprowadzone przez organ postępowanie było prawidłowe i nie nosi cech dowolności. Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały lokalowej, przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie: dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy (pkt 1); zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela (pkt 2); posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 (pkt 3); rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu (pkt 4). Dodatkowo, zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały lokalowej, w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, wnikliwej analizie należy poddać: warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania (lit. a) oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach (lit. b). W ocenie Sądu organ dochował powyższych zasad, bowiem przeprowadził postępowanie wnikliwie, zgromadził w sposób kompletny materiał dowodowy, na który składają się wymagane § 22 ust. 1 oświadczenia i dokumenty, a następnie poddał go analizie, z której wyprowadził logiczne i poprawne wnioski. Z tych względów nie można było podzielić argumentów podniesionych w skardze. W szczególności dostrzec należało, iż na dzień złożenia wniosku Skarżąca zamieszkiwała w lokalu przy ul. [...] w [...] – na podstawie ustnej umowy użyczenia. Zatem stosownie do § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a) uchwały lokalowej, organ był obowiązany dokonać analizy warunków mieszkaniowych w tym miejscu zamieszkania. Z niespornych okoliczności faktycznych wynikało natomiast, iż przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi, kuchni i łazienki o powierzchni mieszkalnej 32,50 m2, zaś na jedną osobę zamieszkującą w lokalu przypada 10,83 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ prawidłowo ustalił zatem, iż Skarżąca nie spełnia wymogu metrażowego, określonego w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, iż organ błędnie przyjął, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały posiadała ona tytuł prawny do tego lokalu, gdy w rzeczywistości jego właściciel zażądał opuszczenia lokalu, Sąd uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim – co nie jest sporne – Skarżąca w dacie złożenia wniosku tytułowała się umową użyczenia zawartą w formie ustanej. Takie bowiem oświadczenie sama zawarła we wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie "posiadania tytułu prawnego" oznacza taki tytuł prawny, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym. Podkreśla się przy tym, iż nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki "posiadania tytułu prawnego", bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem lokalu mieszkalnego. Z wyroku Sadu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II CK 655/04 ("Monitor Prawniczy" 2005, nr 10, s. 479) wynika, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. o sygn. akt I CKN 723/99, zgodnie z którym tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2002 r. o sygn. akt I CKN 1074/00). W wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. o sygn. akt II CSK 484/07 Sąd ten stwierdził, że tytuł prawny do lokalu może mieć oparcie w różnych stosunkach prawnych, w tym nawet w stosunkach prawnorodzinnych. Jak wreszcie wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 2013 r. o sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102), "Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych – takich np. jak najem, użyczenie)". Zdaniem Sądu oświadczenie Skarżącej o "prośbie" wyprowadzenia się, czy też "zażądaniu" opuszczenia lokalu, które rozumie ona jako wypowiedzenie umowy użyczenia – nie mogło wywrzeć – na dzień wydania zaskarżonej uchwały – oczekiwanego przez nią efektu. Organ musiał bowiem oceniać wniosek Skarżącej na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, a nie na podstawie stanu hipotetycznego, obejmującego przewidywaną przez Skarżącą konieczność opuszczenia lokalu mieszkalnego, na podstawie – oświadczonego jedynie i jak się zdaje gołosłownego – wypowiedzenia umowy użyczenia. Potwierdza to zresztą stanowisko pełnomocnika, który na rozprawie wskazał do protokołu, iż Skarżąca nadal zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], zatem pomimo upływu ponad roku od dnia powzięcia uchwały przez Zarząd Dzielnicy. W tej sytuacji organ musiał odnieść się do tych warunków mieszkaniowych, w jakich Skarżąca się znajdowała na dzień złożenia wniosku. Natomiast stwierdzenie, że ostatnie (poprzednie przed złożeniem wniosku) warunki zamieszkania nie spełniały tzw. kryterium metrażowego, pozwoliło Zarządowi Dzielnicy na wydanie zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż kwestia tego, czy Skarżąca posiadała tytuł prawny do lokalu czy też nie, nie miała zasadniczego znaczenia dla niniejszej sprawy. Okoliczność ta, w odróżnieniu od najmu lokalu socjalnego (§ 12 uchwały lokalowej), nie stanowiła bezpośredniej podstawy do odmowy, aczkolwiek musiała być wzięta przez organ pod uwagę, co wynika z regulacji § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały lokalowej. Jak wynika jednak z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, które odróżnić należy od przesłanego Skarżącej pisma informacyjnego z dnia 25 stycznia 2018 r., negatywną przesłanką jaka legła u podstaw odmowy było niespełnienie tzw. kryterium metrażowego (§ 4 pkt 1 uchwały lokalowej). Końcowo podnieść należy, iż Sąd dostrzega trudną sytuację życiową i materialną Skarżącej, jednakże jak to wyżej wyjaśniono, najem w omawianym trybie jest ściśle reglamentowany i ogranicza się wyłącznie do osób, które spełniają łącznie zarówno kryterium dochodowe, jak i metrażowe. Natomiast poszukiwanie w tym trybie "innego mieszkania", bez spełnienia omówionych warunków, nie może odnieść pozytywnego skutku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co prowadzi do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.