II SA/Wa 843/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. i W. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz K. W. i W. W. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 208 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 lit. d, § 7 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 5, § 32 ust. 9 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania K. i W. W. oraz R. i M. B. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że K. i W. W. wystąpili z wnioskami o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na większą liczbę lokali w ramach rozkwaterowania z R. i M. B. (córka i zięć). Najemcami lokalu są K. i W. W. na podstawie umowy najmu zawartej [...] października 1986 r. W lokalu zamieszkuje i są zameldowane 4 ww. osoby. Na dzień [...] lutego 2024 r. na koncie czynszowym lokalu widnieje nadpłata. Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej 61,75 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 40,23 m2 składa się z 3 pokoi, przedpokoju, kuchni i wc. Lokal, usytuowany jest na [...] piętrze, wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, gazową i elektryczną. Wnioskodawcy swoją prośbę motywują złym stanem technicznym budynku oraz problemami zdrowotnymi. Nie czują się bezpiecznie poruszając po klatce schodowej z powodu wiszących pod sufitem tynków i pękających ścian. Do akt sprawy dołączono zaświadczenia lekarskie potwierdzające, że K. W. jest osobą, która wymaga stałego leczenia i rehabilitacji z uwagi na trwałe zmiany w narządzie ruchu, W. W. cierpi na choroby przewlekłe. Zgodnie z oświadczeniem K. W., która jest po zabiegu chirurgicznym krtani, musi często korzystać z kuchni i łazienki, do których przejście jest z pokoju gdzie śpią córka z zięciem. Wizja przeprowadzona przez pracowników ZGN potwierdziła zamieszkiwanie w lokalu 4 osób i prawidłowe użytkowanie lokalu. Zgodnie z § 4 w związku z § 12 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały zamiany lokali Miasta z inicjatywy najemcy mogą być dokonywane na większą liczbę lokali, jeżeli w wyniku takiej zamiany nastąpi rozdzielenie faktycznie odrębnych gospodarstw domowych tworzonych przez najemcę i osoby uprawnione do zamieszkiwania. W przypadku zamiany lokalu na większą liczbę lokali analizie poddaje się spełnianie kryterium, o którym mowa w § 7 ust. 1 uchwały, w myśl którego przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 10 m2 w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m2 powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu, zatem K. i W. W. i R. i M. B. nie kwalifikują się do poprawy warunków mieszkaniowych, gdyż łączna powierzchnia pokoi w zajmowanym przez wnioskodawców lokalu wynosi 40,23 m2. Analizie należało również poddać spełnienie kryterium, o którym mowa w § 5 uchwały. Średnie miesięczne dochody w dwuosobowym gospodarstwie domowym K. i W. W. za okres od [...] lutego 2023 r. do [...] lutego 2024 r. wynoszą 6.013,60 zł przy kryterium dochodowym, które dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ubiegającego się o zamianę lokalu wynosi 7.726,31 zł (źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę oraz emerytura). Z kolei średnie miesięczne dochody w dwuosobowym gospodarstwie domowym R. i M. B. za okres od [...] lutego 2023 r. do [...] lutego 2024 r. wynoszą 4. 499,34 zł przy kryterium dochodowym, które dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ubiegającego się o zamianę lokalu wynosi 4.499,34 zł (źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę wnioskodawców). Organ zaznaczył, że na podstawie § 32 ust. 9 ww. uchwały odstąpiono od oceny faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzonej bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawców z uwagi na niespełnienie kryterium metrażowego. W związku z powyższym wniosek dotyczący zamiany obecnie zajmowanego najmu lokalu mieszkalnego został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową [...] kwietnia 2024 r. i z tej przyczyny wnioskodawcy nie zostali zakwalifikowani do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Pismem z 13 maja 2024 r. K. i W. W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na tym, że ich nie przesłuchano. Skarżący wskazali, że organ nie wziął pod uwagę art. 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. stwierdzającego, że jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, czyli warunków dotyczących kryterium metrażowego. Zarząd jednak nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania ich warunków mieszkaniowych, sytuacji życiowej i zdrowotnej, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej w celu zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (wyrok NSA z 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1392/14 oraz postanowienie NSA z 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1205/15). W sprawie takiej jest bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. W takich natomiast wypadkach rozstrzygnięcie administracyjne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu (wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1228/16). Tak więc dopuszczalne było wniesienie przez K. i W. W. skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez zazmianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na dwa lokale z zasobu [...] (patrz także wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 85/23). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sprawując kontrolę legalności wskazanego aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej uchwały, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725, z późn. zm.) ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak określa powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Jeśli chodzi o zasady oraz tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposób postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, ustawodawca w art. 21 ww. ustawy powierzył te kwestie radzie gminy. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zaznaczyć należy, że choć wskazane wyżej przepisy uchwały mają charakter "autonomiczny", to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem podstawowych zasad procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2025/15). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ obowiązki te naruszył, gdyż nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – w tym wypadku wnioskodawców o przyznanie pomocy mieszkaniowej oraz zaniechał zebrania i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., ale naruszył też zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., prowadząc postępowanie w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej w kontekście, w szczególności, zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że odmowa udzielenia skarżącym pomocy mieszkaniowej nastąpiła wobec stwierdzenia, że wnioskujący nie spełniają obligatoryjnego warunku z § 7 ust. 1 uchwały nr XXIll/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. tzw. "kryterium metrażowego". W świetle dowodów zgromadzonych w aktach akt sprawy ustaleń organu w tym zakresie nie sposób zakwestionować. Analiza akt administracyjnych wskazuje jednak, że organ powziął wiedzę o sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżących. W oparciu o załączone do wniosku dokumenty ustalił, iż K. W. wymaga stałego leczenia i rehabilitacji z uwagi na zmiany w narządzie ruchu. Natomiast W. W. cierpi na choroby przewlekle. Z zaświadczeń lekarskich z [...] stycznia 2024 r. nr katy [...] i [...] znajdujących się w akta administracyjnych wynika, iż wymienieni w związku z przewlekłymi chorobami wymagają odpowiednich warunków mieszkaniowych, wskazane byłoby mieszkanie z windą. Zatem twierdzenia skarżących zmierzające do wykazania, iż zajmowany przez nich lokal w budynku bez windy nie jest odpowiedni dla ich potrzeb wynikających z aktualnego stanu zdrowia, nie są pozbawione podstaw. Niemniej organ odstąpił od dokonania wyczerpujących ustaleń i jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego przez pryzmat przesłanek opisanych w § 7 ust. 4 powołanej uchwały. Powyższy przepis określa odstępstwa od warunków wskazanych w § 7 ust.1 ww. uchwały (tj. od kryterium metrażowego), z uwagi na uwzględnienie trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż przy rozpatrywaniu spraw, w trakcie którego organ odnosi się do kryteriów opisanych w § 7 ust. 1 omawianej regulacji, jego bezwzględnym obowiązkiem jest dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach przedmiotowych zakreślonych przepisami zarówno ust. 1, jak i ust. 4 powołanej uchwały, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat powyższej normy prawnej. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie ustaleń faktycznych (uczynionych na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie), jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego, oraz sposób dochodzenia do owych wniosków. Tylko bowiem znając motywy jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, strona postępowania, a następnie sąd administracyjny rozpoznający ewentualną skargę, będą w stanie dokonać oceny poprawności samej uchwały. Tak więc tylko uzasadnienie uchwały zawierające zarówno ustalenia faktyczne, jak też ocenę faktów w granicach § 7 ust. 1 i 4 omawianej regulacji prawnej, będzie mogło być uznane za poprawne i poddające się weryfikacji sądowej. Organ nie zrealizował wskazanego powyżej obowiązku. Pomimo tego, iż sam dostrzegł i powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na okoliczności uzasadniające ocenę spełniania przez skarżących przesłanek z § 7 ust. 4 uchwały, w zasadzie zignorował ową kwestię. Nie dokonał jakiejkolwiek oceny tego faktu, przez pryzmat istnienia podstaw do zwolnienia zainteresowanych z kryterium metrażowego. Powyższe uchybienie organu, w realiach faktycznych niniejszej sprawy ma zaś zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie. Przywołane okoliczności stanu zdrowia skarżących oraz związane z tym realia mieszkaniowe powinny być przedmiotem oceny zasadności odstąpienia od stosowania przepisów dotyczących kryterium metrażowego. Brak zbadania przez organ omawianej problematyki sprawia więc, że zaskarżone rozstrzygnięcie jawi się jako przedwczesne. Gdyby bowiem (po wyczerpującym ustaleniu i zbadaniu stanu faktycznego) okazało się, iż wnioskodawcy w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej – co nie dawałoby się pogodzić z zasadami współżycia społecznego – istniałaby możliwość pozytywnego dla skarżących rozpoznania sprawy przez organ. Powyższe w ocenie Sądu świadczy niezbicie o tym, iż organ nie udowodnił przyjętej przez siebie tezy, że w odniesieniu do wnioskodawczyni, winny znaleźć zastosowanie jedynie wymogi opisane w § 7 ust. 1 powołanej uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisu § 7 ust. 1 i 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do wyczerpującego ustalenia i szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy, przez pryzmat przesłanek z przepisu § 7 ust. 4 powołanej uchwały oraz do poprawnego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).