II SA/Wa 845/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia służby uchyla zaskarżone orzeczenie Przedmiotem skargi J. Z. (dalej: "Skarżący") jest orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "Komisja II instancji") z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia służby w Służbie Więziennej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2024 r. J. Z. został skierowany przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej [...] podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "RKL", "Komisja I instancji") w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby. RKL orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...], na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. poz. 772), dalej: "rozporządzenie MS z dnia 17 marca 2022 r.", rozpoznała u Skarżącego: 1) obustronny niedosłuch w paśmie częstotliwości niskich i średnich do 30dB uchem prawym i do 40dB uchem lewym - § 21 pkt 4 kol. 4, kat. N; 2) skrzywienie przegrody nosa, nos drożny - § 28 pkt 3 kol. 4, kat Z; 3) astygmatyzm krótkowzroczny obu oczu - §13 pkt 3 kol. 4, kat Z; 4) tatuaż ramienia lewego i klatki piersiowej lewej - § 3 pkt 1 kol. 4, kat Z. W związku z powyższym RKL orzekła, iż Skarżący jest niezdolny do służby w Służbie Więziennej (kat. N). W uzasadnieniu RKL wskazała, że uznała kandydata za niezdolnego do służby w SW zgodnie z § 21 pkt 4 załącznika do rozporządzenia MS z dnia 17 marca 2022 r., biorąc pod uwagę konsultację lekarza specjalisty laryngologa oraz badanie słuchu - audiogram. Stwierdzona wada wzroku dobrze korygowana szkłami okularowymi kwalifikuje się do kategorii zdrowia Z. Tatuaż ramienia lewego i lewej połowy klatki piersiowej nie narusza wizerunku umundurowanego funkcjonariusza, znajduje się w miejscu możliwym do zakrycia i nie stanowi przeciwskazań do pełnienia służby w SW. W odwołaniu od powyższego orzeczenia Skarżący wskazał, że § 21 pkt 4 załącznika do rozporządzenia MS z dnia 17 marca 2022 r. odnosi się do znacznego uszkodzenia słuchu (70 db - 90 db), zaś w opisie tego paragrafu wskazano, że wartość ubytku słuchu należy wyliczać jako średnią arytmetyczną z trzech progów częstotliwości. Przy ocenie narządu słuchu wymagane są badania audiometryczne oraz konsultacja laryngologiczna. Skarżący podkreślił, że dyskwalifikacja kandydata do służby nie może być oparta na jednym dostępnym badaniu. Wskazał, że powtórne badania audiometryczne i konsultacja u otolaryngologa o specjalności foniatra wykazały, iż posiada on jedynie lekki niedosłuch obustronny, niesięgający znacznego uszkodzenia słuchu. Oznacza to, że jest zdolny do służby w Służbie Więziennej. Do odwołania Skarżący załączył wyniki ww. badań, wniósł o ich uwzględnienie i przeprowadzenie powtórnego badania słuchu przez CKL. CKL orzeczeniem z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 310 ze zm.), utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu CKL wskazała, że schorzenie opisane w punkcie 1 rozpoznania zaskarżonego orzeczenia figuruje w § 21 pkt 4 załącznika do rozporządzenia MS z dnia 17 marca 2022 r., przy czym Skarżącego (kolumna 4) należy zaliczyć do kategorii zdolności do służby "N" - niezdolny do służby. W szczegółowych objaśnieniach i zalecanych czynnościach do § 21 pkt 4 wskazano, że kwalifikacji orzeczniczej należy dokonywać na podstawie uszkodzenia słuchu w paśmie częstotliwości 500Hz, 1000Hz, 2000Hz i 3000Hz (pasmo mowy): 2) 20-40 dB - lekkie uszkodzenie słuchu. Wartość ubytku słuchu należy wyliczać jako średnią arytmetyczną z trzech progów częstotliwości. W audiogramie wykonanym w dniu [...] października 2024 r. na potrzeby RKL stwierdzono niedosłuch: ucha prawego 30 dB dla 500Hz i dla 1000Hz oraz 40 dB dla 2000Hz; ucha lewego 30dB dla 500Hz, 1000Hz oraz dla 2000 Hz. Średni ubytek dla ucha prawego wynosi 33.33 dB, dla ucha lewego 30 dB. W audiogramie z dnia [...] grudnia 2024 r. przesłanym wraz z odwołaniem stwierdza się niedosłuch: ucha prawego 30 dB dla 500Hz, 35 dB dla 2000Hz, 25dB dla 4000 Hz; ucha lewego 25 dB dla 500Hz oraz 30 dB dla 1000 Hz i 2000 Hz. Konsultujący otolaryngolog na tej podstawie stwierdził lekki niedosłuch obuuszny do 35 dB, co stanowi potwierdzenie ustaleń z postępowania orzeczniczego. Uwzględniając powyższe CKL wskazała, że ustalenia poczynione w niniejszej sprawie na potrzeby orzecznictwa są wynikiem analizy stanu zdrowia Skarżącego w aspekcie przyszłej służby w Służbie Więziennej i przeczą stwierdzeniu pełnego zdrowia. Nie można zatem uznać, że Skarżący spełnia kryteria niezbędne do podjęcia służby. Oznacza to, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe orzeczenie CKL z dnia [...] marca 2025 r. zarzucając naruszenie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, - art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez brak działania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów państwowych oraz nieprzestrzeganie zasady proporcjonalności. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia; zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem całego materiału dowodowego oraz aktualnych badań medycznych oraz do przeprowadzenia dodatkowych konsultacji specjalistycznych, w szczególności wykonania nienależnego badania słuchu w wyspecjalizowanym ośrodku, takim jak Instytut Medycyny Pracy [...] w [...], bądź innym równorzędnym; nieobciążanie kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że CKL wydając zaskarżone orzeczenie nie odniosła się w sposób wystarczający do dowodów przedstawionych w odwołaniu, w szczególności nie przeprowadziła własnego badania audiometrycznego, nie zasięgnęła opinii biegłego i nie zweryfikowała poprawności poprzednich ustaleń. Takie działanie, w ocenie Skarżącego, pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pogłębionego wyjaśnienia sprawy, szczególnie w kontekście orzekania w przedmiocie dostępu obywatela do służby publicznej. Skarżący podkreślił, że orzeczenia o niezdolności do służby nie można oprzeć na pojedynczym badaniu, lecz na powtarzalnych wynikach oraz kompleksowej ocenie dokonanej przez specjalistów. Wobec istniejących rozbieżności CKL powinna była zasięgnąć opinii wyspecjalizowanego, niezależnego ośrodka medycznego, takiego jak Instytut Medycyny Pracy [...] w [...]. Pominięcie tego rodzaju dowodu, wobec skutków orzeczenia o niezdolności do służby, oznacza naruszenie zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej i może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia arbitralnego, nieuwzględniającego rzeczywistego stanu zdrowia Skarżącego. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o oddalenie skargi wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2025 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że do służb mundurowych, w tym do Służby Więziennej, winny być przyjmowane osoby o bardzo dobrym stanie zdrowia. Wykonywanie obowiązków w służbach mundurowych wymaga odpowiedniej sprawności fizycznej i psychicznej, odporności na stres oraz dużej dyspozycyjności. Jest zatem rzeczą zrozumiałą, że niektóre schorzenia wykluczają podjęcie takiej służby. Jednym z takich schorzeń jest obustronny niedosłuch w paśmie częstotliwości niskich i średnich do 30 dB uchem prawym i do 40 dB uchem lewym. Wystąpienie tego schorzenia u Skarżącego skutkowało uznaniem go za niezdolnego do służby (kategoria "N"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Centralna Komisja Lekarska wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś ani Skarżący – J. Z., ani uczestnik postępowania - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia CKL z dnia [...] marca 2025 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ustawa ta określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej. Stosownie do art. 5 ustawy o komisjach lekarskich, zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria Z - "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria N - "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby. W myśl art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy, rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby i sporządza protokół badania, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby. Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie. Komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, oraz dokumentacji medycznej (...) (art. 33 ust. 1 ustawy). Orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy. Orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 1 i ust. 5). Od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia (art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ww. ustawy). CKL rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania albo w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania w przypadku konieczności wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu niezbędnych badań lub po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich, w tym obserwacji w podmiocie leczniczym, lub po dostarczeniu na jej żądanie dodatkowych dokumentów (art. 46 ustawy). Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy, CKL po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Do postępowania odwoławczego prowadzonego przez CKL stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed rejonowymi komisjami lekarskimi (ust. 3). Z powyższego wynika, że przepisy ustawy o komisjach lekarskich regulują pewne kwestie proceduralne odmiennie od rozwiązań przyjętych w procedurze określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego i stanowią lex specialis w stosunku do trybu określonego w k.p.a. Jednakże stosownie do art. 4 ww. ustawy o komisjach lekarskich, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia dokonanego przez komisję lekarską rozpoznania (stwierdzonych schorzeń), nie rozważa kwestii medycznych. Sąd administracyjny ocenia natomiast, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z wymogami określonymi w przepisach regulujących te kwestie, czy dochowano wymogów proceduralnych, a ponadto czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w przepisach ww. ustawy o komisjach lekarskich oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. poz. 772). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia, a w istocie przepisów, na podstawie których dokonano kwalifikacji Skarżącego do kategorii zdolności do służby. Mianowicie, utrzymując w mocy orzeczenie RKL [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. CKL podzieliła jej stanowisko m.in. co do kwalifikacji schorzenia wymienionego w punkcie 1 rozpoznania, tj. w tym obustronnego niedosłuchu w paśmie częstotliwości niskich i średnich do 30dB uchem prawym i do 40dB uchem lewym - § 21 pkt 4 kol. 4, kat. N. Kwalifikacja ta została dokonana w oparciu o § 21 pkt 4 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. pt. "Wykaz chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej". Do ww. paragrafu kwalifikuje się obustronny niedosłuch w paśmie częstotliwości niskich i średnich (kat. N). Zgodnie z objaśnieniami dodatkowymi, które mają charakter normatywny, kwalifikacji orzeczniczej do § 21 pkt 4 "należy dokonywać na podstawie klasyfikacji uszkodzenia słuchu w paśmie częstotliwości 500 Hz, 1000 Hz, 2000 Hz i 3000 Hz (pasmo mowy): 1) do 20 dB - norma; 2) 20 dB - 40 dB - lekkie uszkodzenie słuchu; 3) 40 dB - 70 dB - umiarkowane uszkodzenie słuchu; 4) 70 dB - 90 dB - znaczne uszkodzenie słuchu; 5) 90 dB - 120 dB - głębokie uszkodzenie słuchu; 6) powyżej 120dB - całkowita głuchota. Uwaga - wartość ubytku słuchu należy wyliczać jako średnią arytmetyczną z trzech progów częstotliwości. Dyskwalifikacja nie może być oparta na jedynym dostępnym badaniu - należy powtórzyć. Przy ocenie narządu słuchu są wymagane badanie audiometryczne oraz konsultacja laryngologiczna". Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie RKL, zaakceptowane następnie przez CKL, zostało przeprowadzone w oparciu o badanie przeprowadzone w toku postępowania orzeczniczego w dniu [...] października 2024 r. W audiogramie stwierdzono niedosłuch: ucha prawego 30 dB dla 500Hz i dla 1000Hz oraz 40 dB dla 2000Hz; ucha lewego 30dB dla 500Hz, 1000Hz oraz dla 2000 Hz. Średni ubytek dla ucha prawego wynosi 33.33 dB, dla ucha lewego 30 dB. Konsultujący laryngolog stwierdził obustronny niedosłuch 30 - 40 db przy 500Hz - 2000Hz. Było to jedyne badanie laryngologiczne przeprowadzone w toku postępowania orzeczniczego, zlecone przez Komisję lekarską. Przy czym, jak wskazano w objaśnieniach szczegółowych do zastosowanego § 21 pkt 4 załącznika do rozporządzenia, "dyskwalifikacja nie może być oparta na jedynym dostępnym badaniu - należy powtórzyć". Z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania orzeczniczego badanie Skarżącego zostało powtórzone. Pomimo tego CKL podzieliła stanowisko RKL do co dokonanego rozpoznania i kwalifikacji Skarżącego do kategorii zdolności do służby (kat. N). CKL odwołała się w tym względzie do wyniku badania laryngologicznego przedstawionego przez samego Skarżącego, które zostało przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2024 r. w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej, [...] Centrum Medycznym w [...] i załączone do odwołania od orzeczenia RKL. Nie można jednak uznać, że jest to badanie miarodajne dla postępowania orzeczniczego przed Komisją lekarską. Okoliczność, że Skarżący samodzielnie poddał się badaniom, a następnie załączył wyniki tych badań do odwołania od orzeczenia RKL, nie może zastąpić powtórnego badania przed Komisją lekarską w sytuacji, gdy obowiązek przeprowadzenia takiego (powtórnego) badania wprost wynika z objaśnień szczegółowych do § 21 pkt 4 załącznika do ww. rozporządzenia. Z tych względów zaskarżone orzeczenie podlegało uchyleniu jako co najmniej przedwczesne. CKL błędnie bowiem utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie RKL na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco ustalony. Wbrew objaśnieniom szczegółowym do § 21 pkt 4 załącznika do rozporządzenia, badanie laryngologiczne Skarżącego przeprowadzone w dniu [...] października 2024 r. nie zostało powtórzone, a zatem kwalifikacja Skarżącego jako niezdolnego do służby w Służbie Więziennej (kat. N) w oparciu o ww. przepis nie została dokonana prawidłowo. Ponownie rozpoznając sprawę CKL uwzględni powyższą ocenę prawną i ponownie rozpozna złożone odwołanie z uwzględnieniem pełnej treści objaśnień szczegółowych do § 21 pkt 4 załącznika do rozporządzenia. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie CKL należycie je uzasadni stosownie do poczynionych wyżej uwag i zgodnie z wymogami art. 39 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 3 ustawy o komisjach lekarskich z dnia 28 listopada 2014 r. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.