II SA/Wa 851/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Teresa Zyglewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego M. A. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. A. pełnił służbę w Policji od dnia [...] lutego 1993 r. i w czasie jej pełnienia w Komendzie [...] Policji, Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] przyznał skarżącemu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz o strukturze [...], a w kwaterze tej zostali upoważnieni do zamieszkania [...] Następnie Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji. W dniu [...] marca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie o opróżnienie powyższej kwatery, o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W trakcie toczącego się postępowania, skarżący wraz z żoną, pismami z dnia [...] marca 2010 r. i [...] maja 2010 r., wnosili o umorzenie postępowania, na co otrzymali negatywną odpowiedź pismami z dnia [...] kwietnia 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przyznaniu kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu podał, że lokal ten nie miał statusu kwatery tymczasowej i decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Stwierdził ponadto, iż wpłacił kaucję za lokal i opłaca za niego czynsz według takich samych stawek jak za lokal służbowy. W związku z powyższym istnieje podstawa do uznania, iż została z nim zawarta umowa najmu lokalu służbowego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. W odwołaniu z dnia [...] maja 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie jej zgodnie z wnioskiem, bądź też o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i istota sprowadza się wyłącznie do ustalenia, czy badana decyzja obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., które mają charakter materialnoprawny i stanowią katalog zamknięty. Podkreślono również, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne zbadanie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz wykazanie że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie normy prawnej, której treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Drugi element, który winien być spełniony aby możliwe było zakwalifikowanie naruszenia prawa jako rażące, to skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się wg stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu administracyjnego. W dalszej części stwierdził, że art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei ust. 2 wymienionego przepisu stanowi, że policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę. Skarżący w swoim odwołaniu zarzucił organowi, iż wydał on orzeczenie sprzecznie z jego wolą, w sposób wprowadzający go w błąd, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów art. 61 § 2 k.p.a. i nie sposób się z tym zgodzić, bowiem złożył on wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w dniu [...] lutego 2002 r., będąc funkcjonariuszem w służbie stałej. Natomiast nie budzącym wątpliwości jest fakt, iż mimo tego wniosku otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Jednakże Komendant [...] Policji, chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe, zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu i wymieniony przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania, jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji w dniu [...] sierpnia 2003 r. została wydana decyzja nr [...] o przydziale spornej kwatery tymczasowej. Skarżacy odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu [...] sierpnia 2003 r., od której przysługiwało mu odwołanie do organu drugiej instancji, o czym został pouczony i nie skorzystał z tej możliwości, w związku z tym stała się ona ostateczna w przedmiotowej sprawie. Ponadto, co istotne, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił on prawa do lokalu mieszkalnego. W dalszej części organ wskazał, że nie było przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej, bowiem art. 88 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego i może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej, uprawnionemu do lokalu mieszkalnego, nie można przydzielić kwatery tymczasowej. Powyższa zaś decyzja została wydana w oparciu o § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), w myśl którego na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Z kolei zgodnie z decyzją Prezydenta W. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], przeznaczenie budynków [...] położonych przy ul. [...] w W. określone zostało jako "budynki zamieszkania zbiorowego". Ponadto, zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy W., a Komendą [...] Policji w dniu [...] marca 2003 r. w sprawie oddania Komendzie [...] Policji do nieodpłatnego używania wymienionej nieruchomości, KSP upoważniona została do korzystania z omawianego kompleksu mieszkaniowego przez okres [...] lat. Tym samym lokale położone w tych budynkach mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia wymienionych wyżej umów i decyzji, Komendant [...] Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej. Prawdą jest, że w dokumentacji mieszkaniowej skarżącego brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza niezrealizowanego prawa do przydziału lokalu mieszkalnego i złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego mianowicie powodu, że pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawiać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Natomiast – zdaniem organu – wymienione przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Odnosząc się z kolei do kwestii nierozpoznania części wniosku strony w sprawie przydziału zajmowanego lokalu mieszkalnego należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego są odrębnymi postępowaniami, opartymi o różne podstawy prawne, prowadzonymi przez organy, których właściwość do rozpoznania wniosku w danym przedmiocie może się różnić i do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o przydział tego samego lokalu mieszkalnego jako docelowego. Zatem wniosek skarżącego winien być więc przedmiotem odrębnego postępowania powadzonego przez właściwy dla niego (emeryta) organ Policji, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywany jest w trybie nadzwyczajnym, zaś organem właściwym do jego przeprowadzenia w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Tym samym zarzut skarżącego należy uznać za bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. A. zarzucił powyższej decyzji: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez jego błędną subsumpcję i wypowiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta [...] Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, 2. obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ drugiej instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy skutek decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane. W tej sytuacji skarżący wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu natomiast podał, że nie był informowany w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego i brak pisemnego wniosku o jej przydział stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem tak stanowi przepis. Ponadto decyzją tą organ wywołał dla niego skutki o charakterze nieodwracalnym z uwagi na skonsumowanie rozstrzygnięcia decyzji, bowiem brak jest podstaw aby przypuszczać, że wieloletni okres zamieszkiwania w wadliwie przydzielonej kwaterze można by było przywrócić do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, bowiem w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., przez ministra należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Wobec powyższego jest on ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Teza owa znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W dalszej części zauważyć należy, że w ustawie o Policji, w przepisach dotyczących zakwaterowania, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma również zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy, że od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk, wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, bowiem dotyczy on tylko tych ściśle określonych spraw. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach i skoro w rozpoznawanej sprawie rozpoznał on odwołanie od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania kwatery tymczasowej, to tym samym naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.