II SA/Wa 853/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Protokolant Milada Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono K. R. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), stwierdził, że dodatek mieszkaniowych osiągnął wartość ujemną, a zatem nie przysługuje, bowiem procentowy udział dochodów gospodarstwa domowego w wydatkach na mieszkanie przekroczył łączną ich kwotę. Wskazał, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez K. R. mieszkania jest większa od powierzchni normatywnej [...], bowiem wynosi [...]. Wyjaśnił, że wydatki na mieszkanie przelicza się na powierzchnię normatywną, a zatem z ogólnej kwoty [...] zł w przeliczeniu na powierzchnię normatywną wysokość opłat mieszkaniowych wynosi [...] zł. Jednocześnie stwierdził, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się 90% ponoszonych wydatków oraz że maksymalną wysokość dodatku ustala się zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazał też, że najniższa emerytura wynosi [...] zł, zaś dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł miesięcznie i nie przekracza maksymalnego dochodu dopuszczalnego. W konkluzji stwierdził, że dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym, przedstawiając wyliczenie [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł K. R., podnosząc, że pozbawiono go dodatku mieszkaniowego, pomimo, iż nie zmieniły się jego dochody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1874/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa wszczęta na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o zgodność art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz zgodność § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż rozstrzygnięcie omawianej kwestii będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie (przy ustalaniu prawa skarżącego do dodatku mieszkaniowego zastosowanie znalazł przepis § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia). W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 853/06) podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, iż zarówno Prezydent [...] w swojej decyzji z dnia [...] października 2004 r., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2004 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zastosowało rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), które określa rodzaje wydatków stanowiących podstawę dla obliczenia dodatku mieszkaniowego. W przepisie § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia wskazano, iż do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki określone w tym rozporządzeniu w wysokości naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy obu instancji przyjęły więc, iż przy ustalaniu kwoty wydatków na lokal, ponoszonych przez wnioskodawcę dla celów ustalenia dodatku przyjmuje się kwotę w wysokości 90% faktycznych wydatków na lokal. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 orzekł, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z treścią art. 190 pkt 1 i 4 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie sygn. akt V CA 1/02 (LEX nr 56019), komentując zapis art. 190 pkt 1, stwierdził, iż: "Art. 190 ust. 1 Konstytucji nadaje orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego rangę powszechnie obowiązujących i ostatecznych". Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r., sam w sobie, powoduje skutki uchylenia zaskarżonych przedmiotowych decyzji. Teza ta wynika, po pierwsze, z zasady związania sądu wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny – Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 410/97 (publikacja LEX nr 48697) stwierdził, że "Powszechnie obowiązująca wykładnia ustawy wiąże organy państwa oraz sądy przez cały okres obowiązywania ustawy, tj. od daty jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej." – jak i po drugie, z zasady, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wskazujący na niekonstytucyjność danego aktu, tworzy z mocy prawa przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie decyzji, o czym stanowi art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei pociąga za sobą określone skutki zawarte w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA 1084/99 z dnia 18 czerwca 1999 r. (LEX nr 46247) zawarto stwierdzenie, iż: "Jest zasadą, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny". Dalej w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono, że: "W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest, co do zasady, powinność uchylenia takiej decyzji. Wskazać trzeba także, iż przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego artykuł 145a stanowiący, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1) oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Reasumując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o braku zgodności danego aktu prawnego (stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej) z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi z woli ustawodawcy samodzielną podstawę wznowieniową. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego vide wyrok z dnia 25 października 1999 r. w sprawie II SA 1294/99 (Lex nr 46 246), wyrok z 11 sierpnia 1999 r. w sprawie II SA 1027/99 (Lex nr 46 809). Na marginesie zaznaczyć należy, iż wskazaną wyżej przesłankę wznowieniową, określoną w art. 145a kpa należy rozumieć jako abstrakcyjną możliwość. A zatem dla uzyskania skutku uchylenia danej decyzji, gdy została ona już zaskarżona, nie jest konieczne wszczynanie odrębnego postępowania, przewidzianego tym przepisem. Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą oparto na przepisie prawa - § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, który to przepis jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 maja 2006 r. sygn. akt 4/05. Okoliczność powyższa stanowi samodzielną i niezależną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ z pominięciem przepisów omawianego rozporządzenia w oparciu o przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokona oceny zasadności wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W decyzji wskaże przepisy prawa, z których wprost lub a contrario wynikać będzie zasadność przyznania dodatku mieszkaniowego lub brak przesłanek do jego przyznania. Uzasadniając ponownie decyzję, rozwinie też jej uzasadnienie, bowiem sformułowania "dodatek mieszkalny osiągnął wartość ujemną" lub "procentowy udział dochodów gospodarstwa domowego w wydatkach na mieszkanie przekroczył łączną ich kwotę" stanowią nielogiczny i niezrozumiały skrót myślowy. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa i nie definiuje pojęć zawartych w uzasadnieniach decyzji np. "dodatek mieszkaniowy osiągnął wartość ujemną". A zatem, ponownie rozpoznając sprawę, organ swoje decyzje uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.