II SA/Wa 854/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmawiającą J. R. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wskazane w tym przepisie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikały bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie zaś przez J. R. powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Na podstawie akt organ ustalił, iż w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – zainteresowany udowodnił 1 rok, 8 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1056/07). Z przedłożonej zaś dokumentacji wynika, iż w okresach: od [...] kwietnia 1971 r. do [...]kwietnia 1973 r., od [...] listopada 2000 r. do [...] stycznia 2007 r. i od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2010 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec strony w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia wnioskodawcy, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podkreślił, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalił, iż nie można wskazać dokładnej daty powstania u J. R. trwałej częściowej niezdolności do pracy, ale powstała ona przed [...] lipca 2010 r. oraz ustalił, iż wymieniony jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] lipca 2010 r. do [...] września 2015 r. Orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała stronie całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Obecna zaś niemożność podjęcia przez wymienionego zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez zainteresowanego trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy, Prezes ZUS stwierdził, iż nie mógł przyznać wnioskodawcy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając powyższą decyzję za krzywdzącą, J. R. w uzasadnieniu skargi podniósł, iż z powodu niewydolności nerek jest całkowicie niezdolny do pracy. Jego żona i syn chorują na [...]. Pozostając bez środków do życia (jedynie żona skarżącego uzyskuje dochód z renty socjalnej) nie jest w stanie wykupić niezbędnych leków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. W myśl przepisu art. 124 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu tego materiału. Obowiązkiem organu było rozważenie przyczyn niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Z akt sprawy wynika, iż na przestrzeni 58 lat życia (na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy) wnioskodawca udowodnił łącznie 23 lata, 6 miesięcy i 1 dzień okresów składkowych i nieskładkowych zaliczanych do uprawnień emerytalno- rentowych, z czego na okresy składkowe przypadają 22 lata, 10 miesięcy i 28 dni. W 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (datowanej na [...] lipca 2007 r.) skarżący udowodnił 1 rok, 8 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2014 r. określił, że nie można wskazać dokładnej daty powstania częściowej niezdolności do pracy, ale powstała ona przed [...] lipca 2010 r. Organ ustalił, iż skarżący w latach 2000-2007 oraz 2008-2010 nie pracował i nie podlegał ubezpieczeniu. W ocenie Prezesa ZUS fakt uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero po okresie powstania powyższych przerw w zatrudnieniu nie pozwala przyjąć, że nie nabył on uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem jest ono przedwczesne wobec zaniechania przez organ wyjaśnienia przyczyn powstania przerw w zatrudnieniu. Prezes ZUS prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wziął pod uwagę znacznego stażu pracy skarżącego i w związku z tym dużej aktywności zawodowej przypadającej na lata najbardziej efektywne w życiu pracobiorcy. Wprawdzie organ stwierdził, iż skarżący przed dniem [...] lipca 2010 r. był częściowo niezdolny do pracy, a daty powstania tej niezdolności nie da się ustalić, to jednak nie poczynił ustaleń, co w istocie stanowiło przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej we wskazanych powyżej przerwach. Z pism skarżącego skierowanych do organu, jak i z treści skargi wynika, iż skarżący nie jest świadom, iż powinien w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wyjaśnić okoliczności i uzasadnić przyczyny braku wymaganego okresu ubezpieczenia. W przedmiotowych pismach ograniczył się jedynie do wskazania swojej obecnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i materialnej. Mając na uwadze, iż skarżący ma problemy ze zrozumieniem istoty postępowania dowodowego, a przez to jest wręcz nieporadny w swych działaniach, organ powinien, kierując się dyspozycją art. 7, 8 i 9 k.p.a., zwrócić się do skarżącego o wskazanie w jakich zdarzeniach lub stanach (częściowa niezdolność do pracy, wiek, bezrobocie, konieczność sprawowania opieki nad członkami najbliższej rodziny, itp.) upatruje przeszkód w zatrudnieniu w latach 2000 – 2010. Ma to istotne znaczenie w sprawie, albowiem już przed [...] lipca 2010 r. skarżący był częściowo niezdolny do pracy, a do roku 2000 stale pracował. Powyższe wskazuje, iż skarżący na przestrzeni aktywności zawodowej nie unikał zatrudnienia, lecz wskutek niewyjaśnionych w postępowaniu okoliczności, zdolność zarobkową utracił. Powyższe rozważania stają się tym bardziej znaczące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że skarżący, w wieku 58 lat, legitymował się ponad 23-letnim okresem ubezpieczeniowym. Prezes ZUS pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS powinien zwrócić się do skarżącego o wskazanie przyczyn braku ubezpieczenia w latach 2000 – 2010 i jeżeli będzie taka potrzeba uzupełnić materiał dowodowy, zgodnie z sugestiami strony i dopiero wówczas, nie tracąc z pola widzenia istnienia częściowej niezdolności do pracy skarżącego przed [...] lipca 2010 r., wnikliwie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.