II SA/Wa 855/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym oddala skargę Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] B.J. została zobowiązana do opróżnienia lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W związku z niewykonaniem określonego wyżej obowiązku przekwaterowania się, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. skierował do Wojewody [...] jako właściwego organu egzekucyjnego, wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r., w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i dokonania przekwaterowania (wniosek egzekucyjny) oraz tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, wezwał B.J. do opróżnienia wraz z osobami, których prawa reprezentuje i wszystkimi rzeczami, lokalu mieszkalnego i przekwaterowania się do lokalu zamiennego w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia tego postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu opróżnienia lokalu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym świadczeń o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej, wydanych przez państwowe jednostki organizacyjne, jest wojewoda. Z kolei, stosownie do art. 26 § 1 powołanej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Uznając zatem swoją właściwość, a także fakt, iż z wnioskiem zwrócił się uprawniony podmiot, Wojewoda postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. B.J. pismem z dnia 24 maja 2010 r., skierowanym do Wojewody, wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego, zarzucając mu "nieistnienie obowiązku objętego egzekucją administracyjną" z uwagi na wszczęcie egzekucji przed doręczeniem jej tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w odpowiedzi na wezwanie Wojewody o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonego zarzutu, oddalił zarzut wniesiony przez B.J. W motywach uzasadnienia wskazał m. in., że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji została doręczona zobowiązanej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 3 czerwca 2009 r. Wcześniej strona była pouczona o obowiązku powiadomienia organu administracji o każdej zmianie swego adresu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej, postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i art. 18 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie B.J. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wszczęcie egzekucji przed prawidłowym doręczeniem zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego. Nadto skarżąca podniosła, że nie doręczono jej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. i że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o przydziale przedmiotowego lokalu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1625/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] marca 2010 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 (OTK-A 2008/2/27), który uznał, że opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. Uznał także, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, należy zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Oznacza to, że opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Co prawda Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów, dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie organy egzekucji powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel powinien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się też istotnych wad w doręczeniach w trybie 44 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora WAM w B. z dnia [...] marca 2010 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Cytowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że cały wywód Sądu I instancji oparty został na błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne dotyczyło obowiązku opróżnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. Tak więc wnioski oparte na tym założeniu, nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Stanowisko wierzyciela- zdaniem NSA - nie naruszało przepisu art. 33 § 1 pkt 1 tej ustawy. Dłużnik nie wykazał nieistnienia obowiązku przekwaterowania. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji o przekwaterowaniu, istniejącej w obrocie prawnym w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zachodziły przesłanki wystawienia tytułu wykonawczego. Przed wszczęciem egzekucji wierzyciel przesłał dłużnikowi pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Upomnienie to zostało doręczone dłużnikowi. Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania na tym etapie postępowania, a więc w trakcie postępowania egzekucyjnego, zasadności tytułu wykonawczego. NSA stwierdził też, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest, w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 145a § 1 K.p.a., okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie tryb wznowieniowy nie został uruchomiony, a decyzja o przekwaterowaniu nie została uchylona. Ponadto wyrok TK z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt K 32/05, nie dotyczył przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygania w sprawie niniejszej. Nadto, zdaniem NSA, cały wywód Sądu pierwszej instancji oparty został na błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne dotyczyło obowiązku opróżnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. Wnioski oparte na tym założeniu, abstrahując od ich trafności w zakresie postępowania egzekucyjnego, nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Skarżąca miała tytuł prawny do lokalu i z tego powodu była stroną postępowania o przekwaterowanie do lokalu zamiennego. Zmiana stanu prawnego nie skutkowała bezprzedmiotowością decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 18 ust. 1 noweli z dnia 22 stycznia 2010 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem stosownej umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym, w odniesieniu do sprawy o przekwaterowanie, zakończonej decyzją ostateczną przed dniem 1 lipca 2010 r., stosować należy przepis art. 45 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, "w brzmieniu dotychczasowym" w rozumieniu art. 18 ust. 1 noweli z dnia 22 stycznia 2010 r., a więc obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Przepis art. 45 ust.1 stanowił, że przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Agencji dokonuje organ egzekucyjny na wniosek dyrektora oddziału regionalnego Agencji, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza ta wskazuje nie tylko na istnienie obowiązku. Nadto, wynika z niej, że wbrew zarzutowi dłużnika, istnieje podstawa skutkująca dopuszczalnością egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc nie zachodzi pierwsza hipoteza z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. NSA podkreślił także, że egzekucja administracyjna obowiązków opróżnienia lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Agencji nie została całkowicie wyłączona po wejściu w życie noweli z dnia 22 stycznia 2010 r., nawet w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie noweli i nieobjętych hipotezą art. 18 ust. 1 noweli. NSA zauważył, że znacznie rozszerzono, w art. 29b ust. 1 i 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r., tryb cywilnoprawny opróżniania lokali mieszkalnych przez osoby inne niż żołnierz zawodowy, które zamieszkują kwatery albo inne lokale mieszkalne. Regulacja ta nie dotyczy niniejszej sprawy. Odwołująca się do konstytucyjnego standardu ochrony praw lokatorów kontrola sądowa, akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zmierzałaby zatem w przypadku osoby, o której mowa w art. 22 ust. 2 noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r., w kierunku poprawy sytuacji prawnej i faktycznej. Odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisu ustawy powinna zatem polegać na wskazaniu tego przepisu, stwierdzeniu z jakim przepisem Konstytucji RP przepis ten jest sprzeczny oraz wykazaniu, czy zachodziła podstawa do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli konstytucyjnej. Bez takiego wywodu twierdzenie WSA o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie było pozbawione podstaw. W związku z odwoływaniem się Sądu pierwszej instancji do poglądów, według których egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, NSA stwierdził, że regulacja art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polega właśnie na odmiennościach w stosunku do modelu egzekucji administracyjnej. Ponadto przekwaterowanie do lokalu zamiennego, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym. Odnosi się do osób zajmujących lokale mieszkalne w zasobie WAM. Ich tytuł do lokalu nie ma charakteru cywilnoprawnego. Nie jest to sytuacja odpowiadająca najmowi lokalu lub zajmowaniu lokalu bez tytułu prawnego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył też art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz.143), poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Błąd polega nie tylko na tym, że działanie dyspozycji tego przepisu Sąd ograniczył do "postępowań jurysdykcyjnych" i argumentował, że art. 18 ust. 1 nie dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze postanowień, podejmowanych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem – według NSA – przepis art. 18 ust. 1 odnosił się do norm materialnych i proceduralnych ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i rzeczą organów stosujących prawo oraz sądów administracyjnych było odczytanie tego przepisu, jako wskazówki dla ustalenia systemu obowiązujących w sprawie norm ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd pierwszej instancji naruszył także przepis art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w obecnym brzmieniu, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie. NSA podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji nie wykazał na czym polegała wadliwość doręczeń, dokonywanych w postępowaniu administracyjnym, skoro nie budzi wątpliwości fakt doręczenia skarżącej osobiście zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie przekwaterowania i dokonywania osobiście innych doręczeń. NSA za błędną uznał tezę o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak również za błędną uznał ocenę prawną wyrażoną przez WSA. Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzające się do odmowy stosowania trybu egzekucji administracyjnej są zaś konsekwencją tej błędnej oceny prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, zobowiązany był wziąć pod uwagę cytowany wyżej przepis. Treść analizy prawnej sprawy, dokonanej przez NSA, którą Sąd w składzie niniejszym całkowicie podziela, nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do tego, że skarga powinna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie i bardzo wyczerpująco ocenił stan faktyczny sprawy, przeanalizował obowiązujące w sprawie przepisy i całkowicie zanegował dostrzeżone przez WSA - w poprzednim składzie - wady postępowania przed organami administracji, jak również zarzucone tym organom uchybienia w stosowaniu mających wchodzić w grę przepisów prawa. Obowiązek skarżącej – dłużniczki - wynika z ostatecznej decyzji o przekwaterowaniu istniejącej w obrocie prawnym w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zachodziły przesłanki wystawienia tytułu wykonawczego. Przed wszczęciem egzekucji wierzyciel przesłał dłużnikowi pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Upomnienie to zostało doręczone dłużnikowi. Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania, na tym etapie postępowania, a więc w trakcie postępowania egzekucyjnego, zasadności tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie tryb wznowieniowy nie został uruchomiony, a decyzja o przekwaterowaniu nie została uchylona. Ponadto wyrok TK z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt K 32/05, nie dotyczył przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygania w sprawie niniejszej. Jak trafnie zauważył NSA, postępowanie administracyjne nie dotyczyło obowiązku opróżnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. Skarżąca miała tytuł prawny do lokalu i z tego powodu była stroną postępowania o przekwaterowanie do lokalu zamiennego. Zmiana stanu prawnego nie skutkowała bezprzedmiotowością decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 18 ust. 1 noweli z dnia 22 stycznia 2010 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem stosownej umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym, w odniesieniu do sprawy o przekwaterowanie, zakończonej decyzją ostateczną przed dniem 1 lipca 2010 r., stosować należy przepis art. 45 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, "w brzmieniu dotychczasowym" w rozumieniu art. 18 ust. 1 noweli z dnia 22 stycznia 2010 r., a więc obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Przepis art. 45 ust. 1 stanowił, że przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Agencji dokonuje organ egzekucyjny na wniosek dyrektora oddziału regionalnego Agencji, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza ta wskazuje nie tylko na istnienie obowiązku. Wynika z niej, że istnieje podstawa, skutkująca dopuszczalnością egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podziela pogląd NSA, że regulacja art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polega właśnie na odmiennościach w stosunku do modelu egzekucji administracyjnej. Ponadto przekwaterowanie do lokalu zamiennego, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym. Odnosi się do osób zajmujących lokale mieszkalne w zasobie WAM. Ich tytuł do lokalu nie ma charakteru cywilnoprawnego. Nie jest to sytuacja odpowiadająca najmowi lokalu lub zajmowaniu lokalu bez tytułu prawnego. Jak słusznie zauważył NSA, nie ma zastosowania w sprawie przepis art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w obecnym brzmieniu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości doręczeń, również ta kwestia została oceniona przez NSA, który uznał ją za pozbawioną wad. Egzekucja administracyjna w sprawie niniejszej jest dopuszczalna. W tej sytuacji, z uwagi na bardzo szeroko i dogłębnie uzasadnione poglądy NSA, które Sąd, ponownie rozpoznający sprawę uznał za własne, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.