II SA/Wa 858/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Andrzej Góraj (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikacje sądową i prokuratorską oddala skargę. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, odmówił przyjęcia P. C. na aplikację sędziowską oraz aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wyjaśnił, że P. C. ukończył aplikację ogólną, a Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. ustalił jego miejsce na [...] pozycji listy kwalifikacyjnej. Wymieniony złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej, ewentualnie na aplikacji prokuratorskiej i przedłożył zaświadczenie o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego i prokuratora. Organ I instancji wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na aplikacji, który zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) oraz zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11), wyniósł 75 miejsc na każdej z tych aplikacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., P. C. złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o jej zmianę i przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Krajowej Szkoły w sposób prawidłowy i zgodny z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury określił miejsce P. C. na liście kwalifikacyjnej, a następnie stosując zasady wskazane w art. 29 ust. 2 ww. ustawy uwzględnił kolejność umieszczenia kandydatów na liście kwalifikacyjnej aplikantów, w tym pozycję P. C., co w związku z wyczerpaniem limitu przyjęć na aplikacje specjalistyczne skutkowało zasadną odmową przyjęcia wymienionego na aplikację sędziowską i prokuratorską. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. P. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; zobowiązanie organu I instancji do ustalenia pozycji skarżącego na liście kwalifikacyjnej z dnia [...] grudnia 2010 r., poprzez zsumowanie ocen z wszystkich praktyk z ocenami uzyskanymi ze sprawdzianów i porównanie tego wyniku z podobnie ustalonymi wynikami innych aplikantów. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, że o kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz średnia arytmetyczna ocen uzyskanych z praktyk w czasie aplikacji ogólnej; naruszenie art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę do ustalenia miejsca aplikantów na liście kwalifikacyjnej, podczas gdy wyczerpującą regulację w tym zakresie stanowi art. 26 ust. 3 ww. ustawy; naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 107, poz. 895), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nakazuje on sumować oceny uzyskane przez aplikanta z wszystkich sprawdzianów ze średnią arytmetyczną ocen uzyskanych w toku praktyk, podczas gdy przeczy temu jego wykładnia gramatyczna i systemowa, a nadto w uzasadnieniu do projektu tego przepisu podano, że punkty uzyskane przez aplikanta z wszystkich praktyk będą sumowane z punktami uzyskanymi przez niego ze sprawdzianów, zaś suma wspomnianych punktów będzie decydowała o miejscu aplikanta na liście kwalifikacyjnej; naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wydanie przez Dyrektora Szkoły w dniu 19 listopada 2010 r. zarządzenia nr 131/2010 w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk przez aplikantów aplikacji sędziowskiej, prokuratorskiej i ogólnej, które w § 29 modyfikuje warunki i przesłanki nabycia przez aplikanta uprawnienia określonego w ustawie i wykracza tym samym poza ramy normy o charakterze wykonawczym czy porządkowym; naruszenie przepisów postępowania – art. 7 kpa, poprzez oparcie władczego rozstrzygnięcia organu na niemającym waloru normatywnego i sprzecznym z aktem rangi ustawowej przepisie § 29 ww. zarządzenia z dnia 19 listopada 2010 r.; naruszenie art. 7 § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 107, poz. 895), poprzez zaakceptowanie przez organy orzekające w sprawie nieprawidłowo wystawionej przez powołaną przez Dyrektora Komisję oceny sprawdzianu z dnia [...] marca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarga jest bezzasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Zasady odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895). Powołana wyżej ustawa wprowadziła nowy sposób przeprowadzenia naboru na aplikację sądową i prokuratorską. W miejsce zdecentralizowanego modelu przyjęć na aplikację prowadzonego oddzielnie dla prokuratur i sądów, przez 36 ośrodków szkolenia aplikantów sądowych i prokuratorskich, ustawa buduje zcentralizowany model aplikacji. Aplikacja ta przez pierwsze 12 miesięcy ma charakter ogólny, wspólny dla kandydatów na aplikantów prokuratorskich i sądowych. Kolejny etap stanowią aplikacje specjalistyczne: sędziowska i prokuratorska. W tym modelu aplikację prowadzi jeden wyspecjalizowany podmiot, jakim jest Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury. Nowy model aplikacji ma służyć temu, aby z jednej strony lepiej przygotować przyszłych sędziów i prokuratorów do potrzeb współczesnego wymiaru sprawiedliwości, a z drugiej obniżyć koszty prowadzenia aplikacji (uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, strona 1 i 2, opublikowane na www.ms.gov.pl). W myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Aplikacja ogólna trwa 12 miesięcy (art. 25 ust. 1 ustawy), a warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji (art. 26 ust. 1 ustawy). W trakcie aplikacji ogólnej aplikanci odbywają zajęcia w Krajowej Szkole oraz praktyki zgodnie z programem aplikacji (art. 25 ust. 3 ustawy). Na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, jak stanowi art. 25 ust. 5 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego artykułu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Na tej podstawie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Z kolei w myśl § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, po każdym cyklu zajęć i praktyk przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk (ust. 1). Sprawdzian przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów (ust. 2). Komisja opracowuje szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu (ust. 3). Oceny sprawdzianu są formułowane w systemie punktowym od 0 do 5 punktów. Warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów (ust. 4). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 rozporządzenia, oceny praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku ocen wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów (§ 9 ust. 2). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim należy, iż organ prawidłowo odczytał treść art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2009 r. Nr 26, poz. 157 ze zm.), stwierdzając, iż przy ustalaniu miejsca na liście kwalifikacyjnej należy brać pod uwagę sumę punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedną, łączną ocenę ze wszystkich praktyk. Do takich konkluzji prowadzi bowiem treść art. 25 ust. 5 powyższej ustawy, zgodnie z którym, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyk. W oparciu o te opinie i oceny, patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Skoro więc norma art. 25 ust. 5 reguluje zasady oceny przez patrona koordynatora przebiegu praktyk, to postanowienia te, a w konsekwencji łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk, należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni art. 26 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby bowiem regulacji art. 25 ust. 5, gdyby nie miała ona mieć żadnego zastosowania. Przyjmując zaś sposób argumentacji przedstawiony w skardze, regulacja zawarta w art. 25 ust. 5 jawiłaby się jako zbędna. Określałaby bowiem sposób ustalania łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które to kryterium nie wpływałoby w żadnej mierze na uprawnienia aplikantów i nie rzutowałoby na ustalenia odnośnie miejsca na liście kwalifikacyjnej. Za takim sposobem rozumienia art. 26 ust. 3 ustawy przemawia, zdaniem Sądu, także treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem punkty uzyskane w wyniku oceny łącznej, wystawionej przez patrona koordynatora) są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i jednej oceny łącznej z praktyk wystawionej przez patrona koordynatora. Jako poprawne jawi się również stanowisko organu, iż za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej przemawia też wykładnia celowościowa przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk. Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i jednej oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny" z praktyk. Zdaniem Sądu przyjęcie, iż ową "łączną ocenę" ustala się jako średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest ze wszech miar zasadne, bowiem taki sposób wystawienia oceny łącznej z praktyk jest najbardziej miarodajny, obiektywny i sprawiedliwy dla wszystkich aplikantów, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Powyższą wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonana ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Powołana ustawa nowelizująca na dzień orzekania przez Sąd jeszcze nie obowiązywała (została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 2 września 2011 r., zaś w dniu 27 września 2011 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 203, poz. 1192). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię i ustala łączną ocenę przebiegu praktyk, stanowiącą średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez patronów poszczególnych praktyk. Z kolei zgodnie z treścią znowelizowanego art. 26 ust. 3 tej ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Wprowadzona przez ustawodawcę zmiana potwierdza zatem tylko jego wcześniejszą intencję co do sposobu uregulowania przedmiotowej kwestii. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi nie mogły znaleźć akceptacji tutejszego Sądu. Na marginesie wskazać należy, iż stanowisko skarżącego, iż doszło do naruszenia normy art. 15 ust. 1 pkt 11 omawianej ustawy, poprzez wydanie zarządzenia nr 131/2010 przez Dyrektora Szkoły (...), jest błędne. Zawarta w tym zarządzeniu norma paragrafu 29 jest bowiem zbieżna w treści z postanowieniami art. 25 ust. 5 przedmiotowej ustawy. Co się zaś tyczy kwestionowania przez skarżącego oceny, jaką otrzymał ze sprawdzianu, który miał miejsce w dniu [...] marca 2010 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał możliwości badania tej materii. Rozstrzygnięcia komisji egzaminacyjnych oceniających sprawdziany są bowiem niezaskarżalne. Stąd tutejszy Sąd nie ma podstaw ku temu, aby ingerować w sposób dokonywanych ocen. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).