II SA/Wa 858/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 3 1 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Rozstrzygając sprawę organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r., tj. przez okres 22 lat, 5 miesięcy i 28 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Organ wskazał, że do wysługi lat zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] października 1984 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 20 dni. Minister stwierdził, że skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 28 dni, tj. około 16 % całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o chwilowości, czy przejściowości, a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. Zdaniem organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ stwierdził, że dokonując oceny spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Szefa ABW stwierdza w nim, że z przebiegu służby J. K., ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. W aktach brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wymienionego postępowań dyscyplinarnych oraz brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do J. K. postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych. Ponadto w archiwalnych aktach osobowych znajduje się zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzające, że w okresie od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] marca 2009 r. podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ stwierdził, że przebieg służby wnioskodawcy nie wskazuje, aby została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku. Minister raz jeszcze podkreślił, że w jego ocenie nie ma możliwości okresu służby na rzecz państwa totalitarnego stanowiącego 16 % całkowitego okresu służby, a zatem znaczną część, uznać za okres krótkotrwały. Ponieważ pierwsza z przesłanek nie została spełniona organ stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do wnioskującego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał też, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 13a ust 1 ustawy, na wniosek organu emerytalnego, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Natomiast stosownie, do art. 13a ust. 5 ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 13 ust. 6 powołanej ustawy, do informacji o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołując się na zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za okres od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] marca 2009 r. wskazał, że jednoznacznie stwierdza ono, że skarżący przez 19 lat pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Tym samym Minister przekroczył granicę tzw. "uznania administracyjnego" kwestionując "szczególny przypadek" jego służby na rzecz Ojczyzny. Zdaniem skarżącego jednoznacznie spełnia on warunek określony w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem Ministra, że służba przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała. Wskazał, że okres jego służby, obejmujący czas między dniem [...] listopada 1986 r., a dniem [...] lipca 1990 r. w Biurze [...], które było wówczas jednostką Milicji Obywatelskiej wynosił 3 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Zdaniem skarżącego spełniona została przesłanka krótkotrwałości, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zarzucił, że Minister obliczając procent jego służby na rzecz "totalitarnego państwa" w stosunku do całego okresu pełnionej służby pominął zasadniczą służbę wojskową. Zaznaczył, że okres zasadniczej służby wojskowej nie podlega tzw. "dezubekizacji", a jednocześnie zwiększa okres pełnionej służby mundurowej za którą ma wyliczoną wysługę. Potwierdzają to wyliczenia okresów służby sporządzone przez Wydział Ustalania Świadczeń i Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Skarżący wskazał też, że Minister nie pochylił się nad problemem, czy służba w Biurze [...] powinna podlegać "dezubekizacji", gdyż ta jednostka należała do struktur Milicji Obywatelskiej. Skarżący podniósł, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Uważa, że pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową całego okresu jego służby mundurowej, który wynosi 24 lata 5 miesięcy i 18 dni nad okresem służby w strukturach Milicji Obywatelskiej. Skarżący wskazał, że służba na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 3 lata, 8 miesięcy i 28 dni. Stanowi to zaledwie 13,72 % łącznego okresu jego służby, która wynosiła 24 lata 5 miesięcy i 18 dni. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że stan faktyczny i prawny sprawy został wyjaśniony. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 k.p.a. Podniósł, że w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie było w niniejszej sprawie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego art. 106 § 3 P.p.s.a. Akta postępowania administracyjnego zawierają dokument z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wskazujący na wysługę lat J. K. na dzień [...] października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Organ naruszył w tej sprawie przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, podejmować czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Minister utrzymując w mocy własną decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika wprawdzie, że organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji naruszony został również art. 80 k.p.a., albowiem ocena spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Słusznie skarżący zarzucił w skardze, że organ rozstrzygając w jego sprawie i ustalając całkowity okres służby błędnie ustalił, że okres ten wynosi 22 lata, 5 miesięcy i 28 dni. Z akt postępowania administracyjnego, tj. ze znajdującego się w nich dokumentu z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wskazującego na wysługę lat J. K. na dzień [...] października 2017 r. (karta nr 18) wynika, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 24 lata, 5 miesięcy i 18 dni. Ta okoliczność faktyczna jest o tyle istotna, że organ dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wskazywał w decyzji, że krótkotrwałość winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i w ujęciu proporcjonalnym, a zatem w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Organ dokonał zresztą w decyzji oceny spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. właśnie z uwzględnieniem przyjętych przez siebie kryteriów. W związku z tym jednak, że ocena ta oparta została o błędne ustalenia faktyczne w zakresie całkowitego okresu służby skarżącego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania i dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego. Rozstrzygając sprawę ponownie w jej całokształcie organ dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Ocena spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winna być dokonana z uwzględnieniem ustalonego na nowo całkowitego okresu służby skarżącego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że wskazana przez organ okoliczność pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poza bezsprzecznym potwierdzeniem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., może być również rozpatrywana przez organ – w okolicznościach sprawy, z uwagi na to, że czynności z narażeniem zdrowia i życiu podejmowane były przez skarżącego przez bardzo długi okres, tj. prawie 19 lat – jako szczególnie uzasadniony przypadek. Organ winien zatem rozważyć, czy tak długi okres służby pełnionej przez skarżącego z narażeniem życia i zdrowia nie wyróżnia skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.