II SA/Wa 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku S. K. z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przyznania emerytury specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie (lub odmowa przyznania) emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Uwzględniana jest również sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. S. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła o przyznanie emerytury specjalnej z uwagi na "bardzo ciężką sytuację". Podała, że "od ślubu ubezpieczona jest przy mężu", gdyż zajmowała się wychowywaniem dzieci. Obecnie leczy się [...], ma "ostre stany [...], [...], bóle [...], a nie przysługują jej żadne świadczenia z MOPR w [...]". Jak pisze, "dzieci każde poszło w swoją stronę", "nie ma żadnej opieki ani wsparcia". Maż zarejestrowany jest jako bezrobotny, "gdzie dostał pracę" z wynagrodzeniem 248 zł miesięcznie. Poinformowana o przesłankach, jakie powinny być spełnione, aby możliwe było przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty lub emerytury w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2017 r. wnioskodawczyni podała, że w dniu [...] listopada 2017 r. osiągnie wiek emerytalny, ale nie nabędzie prawa do świadczeń, oraz że urodziła i wychowała [...] dzieci, a więc, cytat: "zasłużyłam się Polsce wychowując i dając życie tylu młodym Polakom wspomagając niż demograficzny i społeczeństwo". Organ wskazał, iż akta sprawy, tj. informacje podane przez S. K. oraz otrzymane z Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w tym oświadczenia wnioskodawczyni, nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu organu, jakie okoliczności należy uznać za szczególne. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, której sytuacja materialna jest rażąco niesprawiedliwa i nieadekwatna do posiadanych dokonań. Taka okoliczność nie występuje w niniejszej sprawie. Zajmowanie się wychowywaniem dzieci, w tym kilkorga czy kilkanaściorga, które następnie podejmują pracę zawodową, płacą podatki, a w razie potrzeby wspierają finansowo rodziców, jest pożądane społecznie i zasługuje na uznanie i szacunek. Jednak nie jest to okoliczność mogąca uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Organ zaznaczył, iż drugą przesłanką mogącą uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego w trybie powołanego przepisu jest wystąpienie zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. Jednak wnioskodawczyni nie wskazała takich zdarzeń. Okoliczności podnoszone przez zainteresowaną nie stanowią zdarzeń o szczególnym charakterze w rozumieniu powołanego przepisu. Wobec powyższego, jak stwierdził organ, mimo zrozumienia trudnej sytuacji materialnej S. K., wobec niewykazania przez wnioskodawczynię istnienia jednej z wymienionych wyżej przesłanek mogących uzasadniać przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty lub emerytury w trybie szczególnym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie ma podstaw do przyznania emerytury specjalnej. Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. (data nadania przesyłki) S. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżąca wniosła o rozpatrzenie jej sprawy podkreślając, że wychowała kilkanaścioro dzieci, które obecnie nie utrzymują z nią kontaktu. Obecnie jako zasłużona Matka Polka pozostaje w ubóstwie. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Pełnomocnik złożyła do akt dodatkowe wyjaśnienia skarżącej z dnia [...] września 2018 r., zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu [...] września 2018 r. oraz wydruki ze stron internetowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, dokonując oceny zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Sytuacja określona w art. 52 § 3 p.p.s.a. miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem S. K. wniosła do Sądu skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2017 r., od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zaznaczyć należy, że zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej - prowadząc postępowanie - zebrał cały materiał dowodowy, czy wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11, publ. CBOSA). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w sferę uznania administracyjnego, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice kontroli określone w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Wskazać również należy, że użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Organ dokonuje zatem "doprecyzowania" (skonkretyzowania) określonego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. W przypadku pojęć niedookreślonych chodzi bowiem o pewien luz normatywny, związany z wykładnią tekstu prawnego oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, naukowej, sportowej czy też politycznej. Świadczenie w trybie powołanego przepisu może być też przyznane w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych, ale jedynie o charakterze nadzwyczajnym. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż osoba wnioskująca podczas swojej działalności, np. naukowej, społecznej, gospodarczej czy politycznej, położyła wybitne i wyjątkowe zasługi a jej obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jej dokonań. W niniejszej sprawie organ dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego w kontekście przesłanek określonych w ww. przepisie. W następstwie tego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest uprawnione. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, organ prawidłowo zastosował zasady uznania administracyjnego, czego dowodem jest dokonana analiza okoliczności faktycznych sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ rozważył argumenty podniesione we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., gdzie skarżąca wskazała na trudną sytuację materialną i zdrowotną akcentując, że poświęciła się macierzyństwu i rodzinie, zaś obecnie nie może liczyć na opiekę ani wsparcie. Z akt sprawy wynika również, że organ pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował skarżącą o przesłankach jakie powinny być spełnione, aby możliwe było przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty lub emerytury w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W odpowiedzi z dnia 14 sierpnia 2017r. skarżąca podała, że w dniu [...] listopada 2017 r. osiągnie wiek emerytalny, jednak nie nabędzie prawa do świadczeń, oraz że urodziła i wychowała [...] dzieci, czym zasłużyła się Polsce wspomagając niż demograficzny i społeczeństwo. Natomiast na pisma KPRM z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] października 2017 r. zawierające prośbę o udzielenie odpowiedzi na zawarte w nich szczegółowe pytania oraz nadesłanie dodatkowych informacji i dokumentów mogących potwierdzać, że sytuacja skarżącej jest szczególna w rozumieniu powołanego przepisu, skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi. W toku postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się również do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Polityki Społecznej o poczynienie ustaleń na temat sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej skarżącej oraz osób zobowiązanych do alimentacji. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. [...] Urząd Wojewódzki podał, że K. K. objęta jest wsparciem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] od 1988 r. Większość z [...] dzieci S. i Z. K. usamodzielniła się, ale jak ogólnie podano, rodzice nie mogą liczyć na wsparcie materialne ze strony dzieci. S. K. nigdy nie pracowała zawodowo, nie ma więc prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie rejestrowała się jako osoba bezrobotna (60 lat ukończyła dopiero w dniu [...] listopada 2017r.). Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2015 r. zaliczona została do lekkiego stopnia niepełnosprawności z powodu wielopoziomowej dyskopatii. Obecnie S. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, zaś w odrębnych gospodarstwach domowych pozostają wspólnie zamieszkali dorośli synowie (22 i 19 lat), którzy nie posiadają stałych źródeł dochodu, nie partycypują w kosztach utrzymania mieszkania i nie udzielają rodzicom pomocy finansowej. Mąż skarżącej zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna od ponad 23 lat, tj. od 1994 r. Nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych. Od kilku lat wykonuje prace społecznie użyteczne w placówkach oświatowych. W październiku 2017 r. miał złożyć w ZUS wniosek o emeryturę. Źródło utrzymania rodziny stanowią "doraźne świadczenia z pomocy społecznej" oraz świadczenia Z. K. z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (w lipcu 2017 r. była to kwota 248 zł). Rodzina zajmuje 5-cio pokojowe mieszkanie otrzymane z mieszkaniowego zasobu miasta, zadłużone wobec Zarządu Nieruchomości Komunalnych w [...] według stanu na dzień [...] sierpnia 2017 r. na kwotę 203.428.34 zł. Nie jest regulowany czynsz w kwocie 1.324 zł miesięcznie oraz opłaty za energię elektryczną, nie są również spłacane zaległości czynszowe. Z uwagi na "problemy ekonomiczne" MOPR udzielał rodzinie systematycznego wsparcia w formie zasiłków celowych i zasiłków okresowych. Dokumenty sprzed 2009 r. potwierdzające ww. okoliczności uległy brakowaniu. Od 2009 r. rodzina otrzymywała każdego roku wsparcie w podanych dokładnie kwotach, wynoszących od 22.369 zł (w 2010 r.) do 2.009 zł (w 2016 r.). Od stycznia do dnia [...] sierpnia 2017 r. rodzina otrzymała łącznie kwotę 1.023 zł. Korzystała także ze świadczeń rodzinnych na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Czynności podejmowane w toku postępowania przez Prezesa Rady Ministrów wskazują, iż dążył on do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie organ należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma również podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku zostało przez organ odczytane w zgodzie z poglądami utrwalonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawiązującymi do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05. Uwzględniając powyższe organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Świadczenie specjalne, jak podkreślał organ, może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, której sytuacja materialna jest rażąco niesprawiedliwa i nieadekwatna do posiadanych dokonań (naukowych, artystycznych, sportowych, politycznych). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie wystąpiły również zdarzenia losowe o charakterze nadzwyczajnym uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że poświęcenie się wychowaniu dzieci, kilkorga czy kilkanaściorga, które następnie wkraczają w wiek aktywności zawodowej, a w razie potrzeby wspierają finansowo rodziców, jest pożądane społecznie i zasługuje na uznanie i szacunek. Jednak nie jest to okoliczność mogąca uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, bez wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie pozostają dokumenty złożone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej. Oświadczenie skarżącej zawiera argumentację tożsamą z tą, zawartą we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. oraz w skardze. Natomiast zaświadczenie lekarskie z [...] Sp. z o.o. Poradnia Lekarza POZ w [...] zostało wystawione w dniu [...] września 2018 r., a zatem po dacie wydania zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogło być przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu. Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.