II SA/Wa 860/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. A. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) stanowiącą 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] (dalej: Dyrektor OR WAM) z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania wymienionej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Oddziału Regionalnego WAM w [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. M. M. w uzasadnieniu wniosku o przyznanie jej prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w W., a będącym w dyspozycji WAM, wskazała, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej i osobistej. W związku z przebytym leczeniem [...] musi prowadzić oszczędny tryb życia i mieć zapewnione dobre warunki bytowe. Jest pod stałą opieką Centrum [...] w W. i kilka razy w miesiącu, w ramach leczenia, musi dojeżdżać do W. oraz odwiedzać [...], który był żołnierzem zawodowym i zginął w czasie pełnienia służby. Jej syn natomiast zmarł w wieku dziecięcym na [...]. Utrzymuje się z renty rodzinnej po mężu. Z przedstawionego wyciągu z konta bankowego wynika, że w dniu 7 października 2009 r. wypłacono jej rentę w wysokości 2097,77 zł brutto (1739,97 zł netto). Jej zdaniem, przyznanie wnioskowanego lokalu w W. umożliwi jej niezakłócone prowadzenie wielokierunkowego leczenia i pozwoli zaoszczędzić środki na dojazdy do W.. Z akt sprawy wynika, że M. M. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...], który został jej przydzielony z zasobów WAM w 1984 r. Lokal ten składa się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 36,89 m2. Wnioskująca orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] października 2001 r. została uznana za trwale częściowo niezdolną do pracy, a orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2009 r. zaliczono ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przedłożyła zaświadczenia lekarskie o pozostawaniu pod opieką Instytutu [...] w W., lekarza [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania M. M. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w W. przyjął, że nie istnieje obiektywna konieczność zamieszkania przez wnioskodawczynię w W., wobec czego nie jest możliwie potraktowanie sytuacji strony, jako wyjątkowej w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Wnioskodawczyni ma bowiem zapewnione godziwe warunki mieszkaniowe. Nie kwestionując problemów zdrowotnych, uznał, że jej schorzenia nie należą do wyjątkowych skoro posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniem możliwości podjęcia zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej. Zwrócił uwagę, że S. jest miastem powiatowym i dysponuje rozwiniętą infrastrukturą społeczną, zapewniającą mieszkańcom opiekę medyczną, w tym szpitalną. Organ zakwestionował twierdzenia na temat uciążliwości dojazdów do W.. W ocenie organu, komunikacja z S. do W. jest bardzo dogodna, a czas dojazdu do stacji W. waha się od 40 minut do 1 godziny i 15 minut. Dojazd z S. do przychodni [...] w W. jest porównywalny z czasem dojazdu z wielu miejsc w W., w których Agencja posiada mieszkania. Jednocześnie podważył podawaną przez wnioskującą kwotę wydatków miesięcznych ponoszonych z tego tytułu w wysokości 260 zł do 300 zł. Według ustaleń organu, koszt przejazdu z S. do W. w jedną stronę wynosi od 12,50 zł do 15,50 zł. Organ odwoławczy podniósł, że wszelkie działania organu Agencji w przedmiocie gospodarowania lokalami powinny być podporządkowane realizacji uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. Ustawowym obowiązkiem WAM jest bowiem realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, natomiast uprawnienie określone w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest wyjątkiem od tej reguły, który w związku z tym musi być interpretowany ściśle z jego brzmieniem. Prezes WAM podał, że w W. występuje trudna sytuacja mieszkaniowa żołnierzy zawodowych, ponieważ na realizację prawa zamieszkiwania oczekuje ponad 2000 żołnierzy zawodowych. W skardze do Sądu M. M. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa WAM z dnia [...] marca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnioskowała o uwzględnienie przy jej rozpoznaniu zasad współżycia społecznego oraz sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu skargi podała, że o wyjątkowości jej sytuacji, w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczą okoliczności, na które wskazywała szczegółowo w swoim wniosku oraz w postępowaniu odwoławczym. Jest wdową po żołnierzu, który zginął podczas pełnienia służby na poligonie wojskowym [...] stycznia 1983 r. Później zmarło jej dziecko. Następnie zachorowała na [...]. Uważa, że wyjątkowość jej sytuacji występuje również w związku ze zmianą regulacji prawnych dotyczących przydziału kwater członkom rodziny zmarłego żołnierza uprawnionym do wojskowej renty rodzinnej, która nastąpiła przed załatwieniem jej wniosku złożonego w tym przedmiocie na podstawie dotychczasowych przepisów. Podała, że po śmierci męża podejmowała kroki mające zabezpieczyć jej sytuację mieszkaniową. Wniosek o zamianę kwatery w S. na kwaterę w W. złożyła w 1984 r. w trybie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) i została umieszczona na pierwszym miejscu na liście oczekujących. Mimo jej wielokrotnych interwencji wniosek ten nie został zrealizowany. W ocenie skarżącej, przydzielona jej kwatera nie spełnia podstawowych standardów, gdyż kuchnia jest bez okna a łazienka nie ma grzejnika, co negatywnie wpływa na jej zdrowie. Zwróciła uwagę, że na podstawie decyzji Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] maja 1999 r. ma prawo do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu zarzucił organowi, że wbrew treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uzależnił wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania od zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. W jego ocenie istotne jest to, że organy obu instancji uznały sytuację skarżącej za wyjątkową ze względu na stan zdrowia, jak również, że przydział lokalu w W. nie zmniejszy zasobu mieszkaniowego WAM, albowiem skarżąca zwolni lokal w S.. Podniósł, że organ II instancji wydał decyzję przed zapoznaniem się z dowodami o stanie zdrowia przedstawionymi przez stronę w piśmie datowanym na 05 marca 2010 r. Zarzut jest istotny z tego względu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że strona nie przedstawiła dokumentacji medycznej. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że strona, ze względu na stan zdrowia, od wielu lat ubiega się o zamianę lokalu mieszkalnego w S. na lokal mieszkalny z zasobów WAM w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM może, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia powołując się na "Słownik Języka Polskiego PWN". Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach ("Nowy Słownik Języka Polskiego", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.). Z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie bądź przyznaniu skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych bez naruszenia granic uznania administracyjnego. Prezes WAM ustalił w toku prowadzonego postępowania, że w W. występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach z zasobu WAM, ponieważ na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje ponad 2000 żołnierzy zawodowych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes żołnierzy zawodowych (utożsamiany z interesem publicznym) góruje nad interesem jednostki, o ile ta nie znajduje się w sytuacji dla niej szczególnie trudnej, wyjątkowej na tle ogółu. W niniejszej sprawie organy WAM zasadnie stwierdziły, iż skarżąca nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ponieważ ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Posiada bowiem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w S. o powierzchni użytkowej 36,89 m2, który przydzielono jej z zasobów WAM w 1984 r. Organ nie naruszył granic uznania administracyjnego przyjmując, że ani sytuacja zdrowotna skarżącej, ani też jej leczenie w lecznicach [...] nie wywołują konieczności zamieszkania w W., co mogłoby przemawiać za zaistnieniem wyjątkowej sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy. Organ w sposób przekonywujący wykazał, że dojazdy z S. do W., w związku z leczeniem, nie są tak uciążliwe i kosztowne, jak to przedstawia skarżąca. Niezasadny okazał się również zarzut, iż organ nie uwzględnił dokumentacji medycznej dołączonej do pisma skarżącej z dnia 05 marca 2010 r., ponieważ przedstawiając stan faktyczny w zaskarżonej decyzji Prezes WAM wskazał na skierowanie do poradni [...] z dnia 5 marca 2010 r., które było załączone do tego pisma. Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyraźnie stwierdził, że nie podważa występujących u skarżącej poważnych problemów zdrowotnych. Odnośnie zaś podniesionej w skardze zmiany stanu prawnego w zakresie uprawnień do kwatery członków rodziny pozostałych po żołnierzach zawodowych, to należy stwierdzić, że nie jest to okoliczność wyjątkowa w rozumieniu omawianego przepisu, lecz obiektywna. Zmiana ta miała bowiem charakter powszechnie obowiązujący i dotyczyła nie tylko skarżącej, lecz ogółu członków rodzin pozostałych po żołnierzach zawodowych. W rozstrzyganej sprawie nie oznacza wyjątkowości sytuacji fakt, że organy WAM nie zrealizowały wniosku skarżącej o zamianę lokalu jeszcze wówczas, gdy obowiązywały przepisy prawne, które taką możliwość dopuszczały. Ocena sposobu załatwienia tego wniosku, bowiem mogła być dokonana jedynie w oparciu o stan prawny regulujący tę kwestię. W ocenie Sądu, Prezes WAM wydając rozstrzygnięcie uwzględnił całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zarówno sytuację skarżącej, jak i potrzeby Sił Zbrojnych, wyrazem czego jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że sąd administracyjny nie oceniał zaskarżonej decyzji pod kątem słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatrywał sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zasady współżycia społecznego nie mają bowiem zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, są elementem prawa cywilnego, którego przepisy mają inny charakter, tak jak i inne są kompetencje sądów powszechnych i brak jest podstaw do ich stosowania, zarówno na gruncie materialnego prawa administracyjnego, jak i administracyjnego prawa procesowego, w tym sądowoadministracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).