II SA/Wa 860/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r., którą orzeczono o uchyleniu własnej decyzji z [...] maja 2011 r. przyznającej Z. P. (dalej jako skarżąca), zam. [...], ul. [...] dodatek mieszkaniowy na okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] listopada 2011 r. w wysokości 106,84 zł miesięcznie, w tym ryczałt w wysokości 2,83 zł i o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego Z. P., zam. [...] [...], ul. [...], z uwagi na fakt nieposiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Do wydawania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. [...] maja 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na złożonym wniosku zarządca budynku, tj. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w [...] Sp. z o.o. poświadczył, że skarżąca jest najemcą lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...], o powierzchni użytkowej 27,17 m2. Na mocy decyzji z [...] maja 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] listopada 2011 r. w wysokości 106,84 zł (łącznie z ryczałtem za brak instalacji gazu przewodowego), który miał być przekazywany na konto zarządcy domu – Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w [...]. Pismem z [...] lipca 2011 r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o. o. w [...] zwróciło się z prośbą o wstrzymanie wypłaty tego dodatku mieszkaniowego ze względu na brak aktualnej umowy najmu. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. stwierdził wygaśnięcie z [...] sierpnia 2011 r. decyzji z [...] maja 2011 r. przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy począwszy od [...] czerwca 2011 r. Od decyzji powyższej skarżąca złożyła odwołanie, a w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją nr [...] z [...] września 2011 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ prowadząc ponownie postępowanie, pismem z [...] września 2011 r., wystąpił do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w [...] o przesłanie dodatkowych wyjaśnień, a następnie pismem z [...] października 2011 r. organ wezwał skarżącą do zapoznania się z aktami sprawy. [...] października 2011 r. skarżąca potwierdziła, że nie ma umowy najmu lokalu. Dodatkowo, organ pierwszej instancji dokonał ustalenia wysokości zaległości czynszowych, które zgodnie z pismem PUK w [...] z [...] października 2011 r. wynoszą 20 931,96 zł. Ponadto [...] listopada 2011 r. ze skarżącą został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Decyzją administracyjną z [...] listopada 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, nie posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, która, wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną, domagała się przywrócenia "dotacji mieszkaniowej". Do odwołania została dołączona dokumentacja lekarska. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. organ pierwszej instancji dokonał sprostowania swojej decyzji. Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] postanowił wznowić postępowanie w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego w kwocie 106,84 zł na okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] listopada 2011 r., zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania jest brak aktualnej umowy najmu lokalu zajmowanego przez skarżącą. Fakt braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nie był znany organowi w dacie wydawania decyzji, a taką wiadomość powziął [...] sierpnia 2011 r. W związku z tym Prezydent Miasta [...] uznał, że została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania. [...] lutego 2012 r. organ wystąpił do skarżącej, wzywając ją do dostarczenia aktualnej umowy najmu lokalu, natomiast pismem z [...] lutego 2012 r. wystąpił do PUK w [...] Sp. z o.o. z prośbą o nadesłanie kopii dokumentu poświadczającego fakt rozwiązania ze skarżącą umowy najmu. [...] lutego 2012 r. skarżąca złożyła oświadczenie, iż w dniu składania wniosku o dodatek mieszkaniowy wiedziała, że nie ma tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym mieszka. Podała, że sugerowała się pismem od Prezydenta W. K. wskazującym, że może się starać o dodatek mieszkaniowy. [...] marca 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła kopia pisma – wypowiedzenia umowy najmu lokalu z [...] listopada 2003 r. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o: – uchyleniu własnej decyzji nr [...] z [...] maja 2011 r. przyznającej Z. P. zam. ul. [...] na okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] listopada 2011 r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 106,84 zł, w tym ryczałt w wysokości 2,83 zł przyznany na okres 6 miesięcy; – zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], w podwójnej wysokości, tj. 427,36 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję z [...] maja 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o: 1. uchyleniu własnej decyzji z [...] maja 2011 r., nr [...] przyznającej Z. P., zam. [...] [...], ul. [...], dodatek mieszkaniowy na okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] listopada 2011 r. w wysokości 106,84 zł miesięcznie w tym ryczałt w wysokości 2,83 zł; 2. odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego Z. P., zam. [...] [...], ul. [...], z uwagi na fakt nieposiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wydając powyższą decyzję organ zważył, że bezspornym i udowodnionym jest, iż skarżąca w dacie składania wniosku o dodatek mieszkaniowy nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a ogan wydający decyzję, w dniu jej wydania, nie dysponował wiedzą na temat braku tytułu prawnego do lokalu przez wnioskodawczynię. Te ustalenia dowodowe – w ocenie organu – stanowią istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi w dniu wydania decyzji, co stanowi spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję przyznającą dodatek mieszkaniowy. Jednocześnie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy i uznając, iż skarżącej z uwagi na nieposiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, odmówił jego przyznania. W odwołaniu do powyższej decyzji skarżąca zwróciła się o przywrócenie umowy najmu zajmowanego lokalu i uchylenie zapłaty za pobrany dodatek mieszkaniowy. Zwróciła uwagę, iż miała podpisany wniosek o dotację mieszkaniową przez kompetentny podmiot. Wskazała, że w 2010 r. dostała pismo od Prezydenta W. K., w którym podano wyraźnie, że nie posiada umowy najmu na lokal, a sprawa dodatku mieszkaniowego może być rozpatrywana z chwilą złożenia stosowanych dokumentów. Skarżąca przedstawiła również swoją sytuację finansową i zdrowotną. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy szczegółowo omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie jest również osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny. Umowa najmu lokalu została wypowiedziana z [...] listopada 2003 r. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie orzekł o uchyleniu własnej decyzji z [...] maja 2011 r. przyznającej skarżącej dodatek mieszkaniowy i jednocześnie o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowgo. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie może ingerować w treść umów cywilnoprawnych jakimi są umowy najmu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprostowało decyzję z [...] marca 2013 r. w zakresie oczywistej omyłki w adresie skarżącej. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca powtórzyła swoją argumentację zawartą w odwołaniu, zwracając uwagę na swoją trudną sytuację życiową. Podała, że dotację mieszkaniową przyznano jej w 2010 r. i otrzymywała ją przez ponad rok. Oświadczyła, że nie rozumie dlaczego została ona wstrzymana, skoro Urząd Miasta wiedział, że ma cofniętą umowe najmu, gdyż tak jak i ona dostał stosowny dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności organy administracji publicznej są obowiązane do dwukrotnego rozpoznania danej sprawy, niezależnie jakie argumenty zostały podniesione w odwołaniu i czy w ogóle zostały one zgłoszone w środku zaskarżenia. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Obowiązany jest także do ustosunkowania się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne. Jeżeli tego nie czyni, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane we wznowionym postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., wedle którego przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a., czy występuje przesłanka z art.145a § 1 K.p.a. lub z art. 145b § 1 K.p.a. oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta [...], za podstawę wznowienia przyjął art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ wskazał, że skarżąca nie posiadała w dacie składania wniosku o dodatek mieszkaniowy tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a organ wydający decyzję, w dniu jej wydania, nie dysponował wiedzą na temat braku tytułu prawnego do lokalu przez wnioskodawczynię. Użyta w powyższym przepisie formuła "wyjdą na jaw" podkreśla aspekt rezultatu (wymaga skutku w postaci wyjścia na jaw), natomiast pomija, pozbawiając tym samym znaczenia prawnego, zagadnienie źródeł prowadzących do ujawnienia. Wymóg "wyjścia na jaw" ma postać kierunkową podmiotowo – jest to ujawnienie w stosunku do organu administracji publicznej. Jak podkreśla judykatura, warunek ujawnienia nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy do organu, a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający ich nie zbadał, to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił (por. G. Łaszczyca, Podstawy wznowienia postępowania incydentalnego /w:/ Postanowienia administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2012). Za nieznane organowi należy zatem uznać tylko takie okoliczności faktyczne lub dowody, które były dla organu obiektywnie niedostępne w toku prowadzonego postępowania. Nie chodzi tu zatem o okoliczności pominięte przez organ, niezależnie od przyczyny, czy uznane za nieistotne dla rozstrzyganej kwestii. W wyroku z 10 lutego 1999 r. (III SA 5019/98, publ. ONSA 2000/2/62) NSA wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że nie można przyjąć, iż dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, iż urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadniać wznowienia postępowania. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazała na pismo z [...] maja 2010 r. otrzymane od Prezydenta Miasta [...], w którym odnotowano, że z dniem [...] grudnia 2003 r., w trybie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wypowiedziana została skarżącej umowa najmu lokalu komunalnego przy ul. [...] m. [...] w [...]. W piśmie tym jednocześnie pouczono skarżącą, że sprawa przyznania dodatku mieszkaniowego może być rozpatrywana z chwilą złożenia stosownych dokumentów w Biurze Obsługi Interesanta Urzędu Miasta [...] przy ul. [...]. Powyższe pismo znajduje się w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie sprawę, w wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, do powyższej okoliczności nie odniosło się. Organ odwoławczy nie przeanalizował, czy wobec treści pisma z [...] maja 2010 r. podpisanego przez Prezydenta Miasta [...] – czyli przez organ pierwszej instancji, możliwe jest uznanie, że okoliczność, iż skarżąca w dacie składania wniosku z [...] maja 2011 r. nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie była znana organowi orzekającemu o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Organem tym był Prezydent Miasta [...], a treść powołanego przez skarżącą, a pominiętego przez organ odwoławczy pisma wskazuje, że Prezydentowi Miasta [...] wiadomym był już co najmniej w 2010 r., że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązane jest dokonać analizy wskazanych powyżej okoliczności, przy uwzględnieniu podanej przez Sąd wykładni przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a następnie wydać rozstrzygnięcie stosowne do poczynionych ustaleń. Ma to bowiem zasadnicze znaczenie dla oceny czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego było dotknięte wadliwością ujętą w powołanym przepisie, a w konsekwencji czy zasadne było wznowienie postępowania w tej sprawie i ponowne w niej rozstrzyganie. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, jako że i do tej przesłanki z art. 2 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odwołuje się organ odwoławczy, że okoliczność, iż skarżąca nie posiada statusu osoby zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującej na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny, była znana organowi pierwszej instancji, na co wskazuje pismo tego organu z [...] stycznia 2012 r. Innych ustaleń w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie czyniło. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało oparte o art. 152 P.p.a..