II SA/Wa 861/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego K.K. 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 5 ust. 2 oraz 17 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii umów o usługi prawne/prawnicze zawarte przez Spółkę w latach 2011-2016 z następującymi podmiotami: 1. [...] Sp. k., 2. [...] Sp. p., 3. [...] Sp. k., 4. [...] Sp. z o. o. [...] Sp. k., 5. [...] Sp. k., 6. [...] Sp. k., 7. [...] Sp. z o.o., 8. [...], 9. [...] (Sp. p.) Oddział w Polsce, 10. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k., 11. [...] Sp. k. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe umowy zawierają postanowienia objęte tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki. Ponadto nie są one informacjami jawnymi lub podanymi do publicznej wiadomości, a dotyczą spraw organizacyjnych lub posiadających wartość gospodarczą Spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.K. wniósł o uchylenie decyzji P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz udostępnienie żądanej informacji publicznej, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów: • prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, bowiem nie wynikają z niego przyczyny, dla których uznano treść wnioskowanych umów za tajemnicę przedsiębiorstwa i w rezultacie odmówiono ich udostępnienia, przez co rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowej, a także art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, przez co decyzja nie poddaje się kontroli pod kątem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.; • prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.); zwanej dalej u.z.n.k., art. 5 ust. 1a i 1b i art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.); zwanej dalej P.z.p., poprzez odmówienie udostępnienia treści umów zawartych na kanwie P.z.p. z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy tego typu umowy nie podlegają ochronie na tej podstawie, a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającym z błędnego uznania, że cała treść umów zawartych przez Spółkę może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem wnoszącego skargę, umowy zawierane przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej stanowią informację publiczną i powinny być udostępniane. Niedopuszczalne jest zatem uznawanie zawieranych umów za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Analizie powinny podlegać poszczególne postanowienia umowne i ewentualnie w odniesieniu do nich można, po uprzednim uzasadnieniu, odmawiać udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Oczywistym jest przy tym, że co do zasady nie powinny podlegać utajnieniu, jako tajemnica przedsiębiorstwa takie elementy jak przedmiot umowy i cena. W odpowiedzi na skargę skarżony podmiot wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przepisy proceduralne w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a. określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi K.K. na decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozstrzyganej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył skarżący, zaś Spółka we wskazanym wyżej terminie czternastodniowym nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. P. Spółka z o.o. z siedzibą w [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie [...]. Z kolei objęte wnioskiem informacje w postaci kopii umów o usługi prawne/prawnicze zawartych przez Spółkę w latach 2011-2016 ze wskazanymi we wniosku podmiotami posiadają walor informacji publicznej, bowiem dotyczą publicznej sfery działania Spółki. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Spółka. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Nadto uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej Spółka stwierdziła, że przedmiotowe umowy zawierają postanowienia objęte tajemnicą przedsiębiorstwa "P." Sp. z o.o. ze względu na to, że nie są informacjami jawnymi lub podanymi do publicznej wiadomości, a dotyczą spraw organizacyjnych lub posiadających wartość gospodarczą Spółki. W ocenie Sądu nie wyjaśniła jednak jakie działania zostały faktycznie podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie można też uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego umowy o świadczenie usług prawnych stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy powołanie się na to. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszystkich żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. umów o świadczenie usług prawnych, bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony. Tak lakoniczne oświadczenie w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska "P." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega w odniesieniu do poszczególnych zapisów umów. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Zaznaczenia przy tym wymaga, że "P." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uznała za tajemnicę przedsiębiorcy (całą) treść wszystkich umów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Już wstępna analiza tychże umów pozwala przyjąć, że nie wszystkie ich postanowienia można zakwalifikować, jako tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez "P." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego uznać należy, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rozpoznając ponownie sprawę "P." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, powinna dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać, których umów i w jakim zakresie utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.