II SA/Wa 868/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant str. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na orzeczenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Przełożonego Dyscyplinarnego Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Orzeczeniem Zastępcy Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uznano R. G. winnym tego, że: 1) w dniu [...] kwietnia 2017 r. w Warszawie, jako funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Operacyjno-Śledczego, wprowadził w błąd przełożonego Szefa CBA, poprzez przedłożenie Szefowi CBA projektu wniosku o wyrażenie zgody na zarządzenie czynności kontrolowanego wręczenia korzyści majątkowej, z którego wynikało, że Departament Operacyjno-Śledczy CBA jest w posiadaniu wiarygodnych informacji o opisanym w tym dokumencie przestępstwie, podczas gdy w rzeczywistości jednostka ta nie dysponowała wiarygodnymi informacjami o przestępstwie; 2) w dniu [...] kwietnia 2017 r. w Warszawie, jako funkcjonariusz CBA na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Operacyjno-Śledczego, przekroczył uprawnienia określone w przepisach prawa w ten sposób, że zainicjował realizację przez funkcjonariuszy Departamentu Operacyjno-Śledczego, w ramach sprawy oznaczonej numerem [...], czynności, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o CBA, pomimo, iż nie zostały wypełnione przesłanki realizacji takich czynności (...) oraz uniewinniono R. G. z pozostałych zarzutów, tj. tego, że: 3) w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] maja 2017 r. w [...], jako funkcjonariusz CBA na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Operacyjno-Śledczego, wykonywał czynności służbowe w ramach sprawy oznaczonej numerem [...] w sposób nieprawidłowy, przez to że nadzorował i kierował działaniami wypełniającymi znamiona określone w (...) prowadzonymi, mimo braku wymaganego planu takich działań, zatwierdzonego przez kierownika jednostki organizacyjnej; 4) w maju 2017 r. w [...], jako funkcjonariusz CBA na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Operacyjno-Śledczego, przekroczył uprawnienia określone w przepisach prawa w ten sposób, że kierując działaniami (...), kontynuował prowadzoną przez tę komórkę organizacyjną kontrolę operacyjną, w ramach sprawy oznaczonej numerem [...], wszczętą na podstawie wniosków o numerach: (...), po tym jak stwierdzono, że kontrola operacyjna obejmuje osoby, wobec których nie została zarządzona. Na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o CBA, po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym, wymierzono skarżącemu karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe – starszego agenta. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po rozpatrzeniu odwołania od wyżej opisanego Orzeczenia, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]utrzymał je w mocy. Zdaniem organu, przepis art. 111 ust. 1 ustawy o CBA oznacza, że "dniem otrzymania przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej" jest dzień, w którym przełożony dyscyplinarny po raz pierwszy powziął wiadomość o popełnieniu danego przewinienia. Organ wyjaśnił, iż podstawą wszczęcia postępowania nie mogą być dowolne przypuszczenia, lecz tylko uzasadnione podejrzenie popełnienia przewinienia przez określonego funkcjonariusza. Uzasadnione przypuszczenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego to sytuacja zawierająca taki zestaw okoliczności, który stwarza subiektywny osąd przełożonego dyscyplinarnego, że rzeczywiście dany funkcjonariusz dopuścił się określonego przewinienia dyscyplinarnego. W przedmiotowej sprawie przełożony dyscyplinarny R. G. wiadomość o popełnieniu przez niego przewinienia dyscyplinarnego po raz pierwszy uzyskał w dniu [...] września 2017 r., tj. w dniu, w którym rzecznik dyscyplinarny po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału umożliwiającej ustalenie tożsamości sprawców, poinformował Szefa CBA, jako przełożonego dyscyplinarnego, o uzasadnionych przypuszczeniach popełnienia przez skarżącego przewinień dyscyplinarnych. Zdaniem organu strona błędnie twierdziła, że przełożony dyscyplinarny otrzymał wiadomość o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego w dniu [...] czerwca 2017 r. w wyniku lektury pisma dyrektora jednostki CBA, który zawiadamiał Dyrektora Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych CBA o okolicznościach mogących wskazywać na wystąpienie ustawowych znamion przestępstwa. Przełożony dyscyplinarny w dniu 1 czerwca 2017 r. nie mógł mieć tej wiedzy z uwagi na charakter sprawy oraz na wieloetapowość jej realizacji i nadzoru, o czym świadczy obszerność zgromadzonego materiału dowodowego i ilość świadków. W omawianym piśmie nie były wskazane osoby odpowiedzialne, a jedynie stwierdzony fakt działania niezgodnego z prawem. Zakres odpowiedzialności oraz tożsamość sprawców, w tym strony, został przedstawiony przełożonemu dyscyplinarnemu dopiero w dniu [...]września 2018 r. Szef CBA wskazał, iż termin 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej, biegł zatem od dnia [...] września 2018 r. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w dniu [...] października 2017 r. było dopuszczalne z uwagi na zachowanie ustawowego terminu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 1132/18, oddalono skargę uznając, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Szefa CBA oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie tego samego organu odpowiadają prawu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., wydanym w sprawie III OSK 1305/21, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. NSA zaznaczył, że "słusznie skarżący kasacyjnie zauważył, że z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego WSA w Warszawie przyjął, iż dzień 22 września 2017 r. był dniem, w którym organ powziął po raz pierwszy wiadomość o uzasadnionym popełnieniu przez R. G. przewinienia dyscyplinarnego. Z jednego akapitu znajdującego się na s. 8 uzasadnienia wynika jedynie, że ta data jest prawidłowa, a zatem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w dniu 23 października 2017 r. było dopuszczalne i nie naruszało regulacji, zawartej w art. 111 ust. 1 ustawy o CBA. Sąd pierwszej instancji nie wskazał przyczyn, które uzasadniają przyjęcie takiego rozumowania, nie dokonał w oparciu o bogate orzecznictwo i ewentualnie poglądy doktryny wykładni powołanego przepisu oraz nie odniósł się przy tym do zarzutów skargi, wedle których za taką datę należy uznać 1 czerwca 2017 r., gdy Dyrektor Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych CBA został powiadomiony o okolicznościach wskazujących na możliwość popełnienia przestępstwa w oznaczonej sprawie (k. 327 - akt administracyjnych). WSA w Warszawie również nie zauważył i nie ocenił, że następnie w dniu 20 czerwca 2017 r. Dyrektor Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych CBA wystąpił pismem nr [...] do Szefa CBA, który zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o CBA posiada władzę dyscyplinarną wobec wszystkich funkcjonariuszy, z którego treści wynikało, że już prowadzone są czynności pod kątem popełniania przez funkcjonariuszy CBA przewinienia dyscyplinarnego (k. 328-329 akt administracyjnych)". Zdaniem NSA, "WSA w Warszawie nadto faktycznie nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących braku bezstronności rzecznika dyscyplinarnego, przeoczając m.in. fakt, że sprawozdanie z czynności kontrolnych, w którym rekomendowano wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko R.G. (332-340 akt administracyjnych) zostało sporządzone przez tych samych funkcjonariuszy, którzy następnie prowadzili czynności w postępowaniu dyscyplinarnym. W tym zakresie skąpe stwierdzenie, że przepis art. 122 ust. 2-3 ustawy o CBA chroni niezależność rzecznika, nie wyjaśnia, czy w sprawie nie było podstaw do wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego oraz nie odpowiada w żaden sposób na zarzuty skargi, iż postępowanie dyscyplinarne było prowadzone z naruszeniem zasady bezstronności, gdyż zażalenia składane przez obwinionego były rozpoznawane przez tę samą osobę". Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga musiała zatem zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. narusza prawo w stopniu mogącym stanowić podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. W sprawie występuje związanie stanowiskiem NSA, który trafnie zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że dniem otrzymania przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego nie był dzień [...] września 2017 r. Już bowiem w dniu 1 czerwca 2017 r. Dyrektor Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych CBA został powiadomiony o okolicznościach wskazujących na możliwość popełnienia przestępstwa w oznaczonej sprawie (k. 327 - akt administracyjnych). Następnie w dniu [...]czerwca 2017 r. Dyrektor Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych CBA wystąpił pismem nr [...] do Szefa CBA, który zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o CBA posiada władzę dyscyplinarną wobec wszystkich funkcjonariuszy, z którego treści wynikało, że już prowadzone są czynności pod kątem popełniania przez funkcjonariuszy CBA przewinienia dyscyplinarnego (k. 328-329 akt administracyjnych). Biorąc pod uwagę, że w wytycznych NSA nakazał analizę art.111 ustawy o CBA, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: W komentarzu do tego przepisu, autorstwa S. Hoca i P. Szustakiewicza, dostępnym w systemie LEX podkreślono, że "artykuł 111 określa terminy przedawnienia ścigania lub karalności postępowania dyscyplinarnego. Nie wszczyna się postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej". Powołani Autorzy "przyjmują pogląd NSA, który na podstawie tak samo sformułowanego art. 147 ust. 1 i 2 ustawy o Policji uznał, że powzięciem wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, a zatem początkową datę biegu terminu, wyznacza dzień uzyskania informacji o takim działaniu policjanta, które stanowi naruszenie dyscypliny w rozumieniu ustawy o Policji. Chodzi tu przy tym o powzięcie przedmiotowej wiadomości po raz pierwszy przez przełożonego (wyrok NSA z dnia 14 września 2007 r., I OSK 1786/06, LEX nr 386545). Początkiem terminu, od którego należy liczyć termin do przedawnienia ścigania lub karalności, jest więc zawsze data, w której przełożony dowiedział się o czynie, a nie data pierwszej czynności postępowania dyscyplinarnego. Natomiast przedawnienie karalności następuje po upływie roku od dnia popełnienia czynu. Terminy w postępowaniu dyscyplinarnym mają znaczenie gwarancyjne, dlatego też nie mogą być one ignorowane ani rozszerzane. W sytuacji gdy popełniony czyn zawiera w sobie znamiona przestępstwa lub wykroczenia, wówczas przedawnienie deliktu dyscyplinarnego nie może nastąpić przed upływem terminu przedawnienia tego przestępstwa lub wykroczenia". W sprawie niniejszej nie można zatem było uznać za początkową datę biegu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, daty sprawozdania z czynności wyjaśniających tj. dnia 22 września 2017 r. Początkową datę stanowi 1 czerwca 2017r., a najpóźniej (gdyby w ogóle można przyjąć taką możliwość)- 20 czerwca 2017r. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o CBA nie można wszcząć postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 2, wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej. W konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu w dniu 23 października 2017 r. było spóźnione, niedopuszczalne i naruszało regulację, zawartą w art. 111 ust. 1 ustawy o CBA. Zarzut skargi, dotyczący naruszenia tego przepisu, okazał się więc zasadny i choćby z tego powodu zasługiwała ona na uwzględnienie. NSA zwrócił też uwagę na zasadność wątpliwości co do bezstronności osób, prowadzących postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego. Również Sąd rozpoznający sprawę ponownie te wątpliwości podziela. Prowadzenie czynności przez rzecznika dyscyplinarnego, będącego jednocześnie funkcjonariuszem Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych CBA, może w tym konkretnym przypadku stanowić naruszenie prawa, gdyż nie wydają się wystarczające gwarancje niezależności rzecznika dyscyplinarnego CBA, zawarte w art. 122 ust. 2 i 3 ustawy o CBA. Samo w sobie powoływanie rzecznika dyscyplinarnego na czteroletnią kadencję, w obliczu uzasadnionych wątpliwości funkcjonariusza, wobec którego prowadzone jest postępowanie, nie rozwiewa tych wątpliwości. W tym zakresie organ powinien zachować daleko idącą ostrożność i w taki sposób realizować powierzone mu zadania, aby funkcjonariusze, których dotyczy postępowanie dyscyplinarne, nie mieli wątpliwości, że w jego toku zostali potraktowani bezstronnie i prawidłowo, oraz że ewentualne zarzuty ich odwołania, zostały rozpatrzone w należyty sposób, przez osoby inne, niż wydające orzeczenie I instancji. Zgodnie bowiem z art.122 ust.6 ustawy o CBA, rzecznika dyscyplinarnego lub przełożonego dyscyplinarnego można wyłączyć od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym także z innych uzasadnionych przyczyn. W myśl ust. 8, wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego lub przełożonego dyscyplinarnego od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym może nastąpić również na wniosek obwinionego lub jego obrońcy, jeżeli został ustanowiony. Na podstawie ust. 9, szef CBA wydaje postanowienie o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego lub przełożonego dyscyplinarnego od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym. Powołany art.122 ust.6 ustawy o CBA daje możliwość zadośćuczynienia wnioskom funkcjonariusza w tym przedmiocie, i organ powinien z tych możliwości korzystać, aby w przyszłości nie narażać się na zarzuty stronniczości. Mając zatem na uwadze stanowisko NSA, wyrażone w wiążącym wyroku i zaprezentowane rozważania, Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Szefa CBA oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie, muszą zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).