II SA/Wa 869/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w zakresie dotyczącym prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej Prezydent [...] decyzją nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) uznał E.W. z dniem [...] marca 2016 za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji E.W. spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu E.W. podniósł, iż w jego przypadku suma okresów o których mówi ustawa wynosi dokładnie 372 dni z podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy o wiele wyższą od minimalnego wynagrodzenia. Odwołujący się wskazał jednocześnie, że w dokumencie jaki dostał z ZUS przez pomyłkę wpisano okres zasiłku do [...].02.2016 r. a nie jak powinno być do [...].03.2016 r. Dołączył do odwołania zaświadczenie ZUS z dnia [...].03.2016 r. potwierdzające pobieranie zasiłku chorobowego w kwocie wyższej od minimalnego wynagrodzenia za okres od dnia [...].09.2015 r. do dnia [...].03.2016 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał art. 71. ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit.a i c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 71 ust. 2 pkt 3. Wskazał, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia wynoszącego co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą uzyskiwanie w okresie zatrudnienia wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Natomiast w przypadku umowy zlecenia podstawa, wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy musi stanowić kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda [...] ustalił, że E.W. nie spełnia warunków ściśle określonych przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, licząc od dnia [...] marca 2016 r. wstecz do dnia [...] września 2014 r. nie legitymuje się co najmniej 365 dniami uprawniającymi do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych został uwzględniony okres zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w spółce "Z." w okresie od dnia [...].06.2015 r. do dnia [...].09.2015 r., okres zatrudnienia w ww. spółce na podstawie umowy zlecenia od dnia [...].05.2015 r. do dnia [...].05.2015 r. a także okres pobierania zasiłku chorobowego w okresie od dnia [...].09.2015 r. do dnia [...].03.2016 r. co łącznie daje liczbę 336 dni okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku (okres przed dniem [...].09.2014 r. nie wlicza się do 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji). Wojewoda podał, że do okresu uprawniającego do zasiłku organ nie mógł zaliczyć okresu pobierania zasiłku chorobowego oraz okresu zatrudnienia z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w spółce "Z." oraz "A." ponieważ podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w tym okresie. Za dowód w sprawie Wojewoda [...] uznał zaświadczenie ZUS [...] Oddział w [...] z dnia [...].03.2016 r. o wypłaconym zasiłku chorobowym za okres od dnia [...].09.2015 r. do dnia [...].03.2016 r., świadectwo pracy wystawione przez spółkę "Z." w dniu [...].09.2015 r. potwierdzające okres zatrudnienia od dnia [...].06.2015 r. do dnia [...].09.2015 r., świadectwo pracy wystawione przez spółkę "A." w dniu [...].02.2015 r. potwierdzające okres zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu od dnia [...].12.2014 r. do dnia [...].02.2015 r. a także raport ZUS-[...] wygenerowany w dniu [...].03.2016 r. potwierdzający wysokość podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w okresach zatrudnienia oraz pobierania zasiłku chorobowego. Organ wskazał, że nie może przyznać prawa do zasiłku osobie, która nie spełnia warunków wynikających z regulacji prawnych obowiązujących w tym przedmiocie. Organy administracji nie mogą wydawać decyzji błędnych merytorycznie, ale zgodnych z żądaniami, postulatami i oczekiwaniami strony. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy przyznania prawa do zasiłku stała się przedmiotem skargi E.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, iż nie jest zrozumiałe z jakiego powodu Wojewoda [...] nie uwzględnił okresu zatrudnienia w spółce "Z." na podstawie umowy zlecenia od dnia [...].04.2015 r. do dnia [...].04.2015 r., a także od dnia [...].03.2015 r. do dnia [...].03.2015 r. (jeżeli uwzględnił okres zatrudnienia w spółce "Z." na podstawie umowy zlecenia od dnia [...].05.2015 r. do dnia [...].05.2015 r.), co stanowi więcej niż 365 dni przewidzianych w ustawie. Skarżący wskazał, że podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz pracy była o wiele wyższa od minimalnego wynagrodzenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że wskazane przez skarżącego w skardze okresy zatrudnienia nie mogą zostać zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku ponieważ, jak wynika z wymienionych w uzasadnieniu decyzji dokumentów, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia z pracę obowiązującego w tym okresie. W dniu [...] czerwca 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym odnosząc się do twierdzeń odpowiedzi na skargę, podniósł, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w tym okresie. Skarżący załączył kopię umowy zlecenia nr [...] (obejmującej okres [...].03.2015 do [...].03.2015) oraz kopię umowy zlecenia nr [...] (obejmującej okres [...]04.2015 do [...] 04.2015), wraz z kopiami rachunków do tych umów, wskazując na wysokość uzyskanych wynagrodzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 27 września 2016 r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadził z urzędu dowód uzupełniający z przedłożonych przez skarżącego kserokopii umów zlecenia oraz rachunków do tych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawie niniejszej organy nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozważyły wszystkich okoliczności, a rozstrzygając nie wzięły pod uwagę słusznego interesu wnioskodawcy. Z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wynika, że skarżącemu odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej z uwagi na to, że nie została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 w okresie 18-stu miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania jest krótsza niż 365 dni i wynosi 336 dni. Wojewoda [...]. wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zaliczył okres od dnia [...].06.2015 r. do dnia [...].09.2015 r. (umowa o pracę w spółce "Z."), okres od dnia [...].05.2015 r. do dnia [...].05.2015 r. (umowa zlecenia) a także okres pobierania zasiłku chorobowego w okresie od dnia [...].09.2015 r. do dnia [...].03.2016 r. Łącznie 336 dni. Jednocześnie organ – opierając się na raporcie ZUS-[...] – stwierdził, że nie mógł zaliczyć okresu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w Spółce Z. (nie wskazano okresu), albowiem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w tym okresie. Z dokumentów nadesłanych przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z których Sąd przeprowadził z urzędu dowody uzupełniające, wynika, że za okres od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. z tytułu umowy zlecenia skarżący uzyskał wynagrodzenie w wysokości 3.780 zł brutto, co przeczy ustaleniom organu dokonanym na podstawie raportu ZUS-[...], na których organ oparł rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Wobec tego, że błędne ustalenia stanu faktycznego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie jest dopuszczalne, aby decyzja organu I instancji rozstrzygająca o uprawnieniu strony, nie zawierała właściwie żadnych ustaleń stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest władczym jednostronnym aktem, w którym organ administracji publicznej rozstrzyga o uprawnieniu bądź obowiązku strony. Odmawiając przyznania jakiegoś uprawnienia organ obowiązany jest powołać podstawę prawną, a także ją wyjaśnić, w tym przytoczyć treść przepisu prawa. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz powodów, z uwagi na które innym dowodom odmówił wiarygodności. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał, jaki okres uwzględnił przy ustalaniu prawa do zasiłku i na podstawie jakich dowodów, a jakich okresów nie uwzględnił i nie wyjaśnił dlaczego. Decyzja nie zawierająca w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego pozbawia praktycznie stronę możliwości należytego dochodzenia swych praw. Trudno bowiem stronie poddać ustalenia organu I instancji weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się załatwiając sprawę. Tego w decyzji organu I instancji zabrakło. Dopiero z decyzji Wojewody [...] skarżący dowiedział się, które okresy zatrudnienia zostały uwzględnione. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona pełnych i niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie dokona jego oceny pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w wyroku.