II SA/Wa 871/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze Służby Więziennej oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji - oddala skargę. W dniu 25 kwietnia 2008 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], którą to decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze Służby Więziennej oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 39 ust. 3 pkt 4 i ust. 7 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), z dniem 9 stycznia 2008 r. zwolnił M. P. ze Służby Więziennej w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Powyższa decyzja poprzedzona została poinformowaniem M. P. w dniu [...] lipca 2007 r. o zamiarze zwolnienia go ze służby w związku z osiągnięciem 30 lat wysługi emerytalnej i zgodnie z treścią art. 39 ust. 7 ustawy o Służbie Więziennej. Od powyższej decyzji M. P. wniósł w dniu 31 grudnia 2007 r. odwołanie, w którym wskazał, że przepis art. 39 ust. 3 pkt 4, na podstawie którego został zwolniony ze służby, zawiera fakultatywną przesłankę zwolnienia, a zatem zezwala organowi administracji publicznej na działanie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w granicach uznania administracyjnego zobowiązuje organ do wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zdaniem skarżącego, Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału i nie uwzględnił przebiegu całej służby skarżącego. Skarżący podkreślił nienaganny przebieg swojej służby poparty licznymi nagrodami i wyróżnieniami oraz wskazywał na chęć dalszej pracy jako funkcjonariusz Służby Więziennej. M. P. stwierdził również, iż o jego odpowiedzialnym i zaangażowanym podejściu do pracy świadczyć może współpraca przy międzynarodowych projektach w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 132 § 1 w związku z art. 105 Kpa oraz art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Organ ten uznał, że odwołanie M. P. zasługiwało na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż te, które wskazywał skarżący. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Generalny Służby Więziennej podniósł, że we wniosku o zwolnienie M. P. nie została zawarta informacja o przebywaniu skarżącego na zwolnieniu nieprzerwanie od dnia 10 lipca 2007 r., nie sprawdzono nadto czy zaprzestanie przez M. P. służby nie nastąpiło z powodu tzw. choroby obłożnej, a powyższe ustalenia mają wpływ na ocenę prawidłowości zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Natomiast z uwagi na brak podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby organ uznał, że należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 kpa. Od powyższej decyzji M. P. w dniu 26 lutego 2008 r. również wniósł odwołanie, w którym zarzucił, iż celem jego odwołania z dnia 31 grudnia 2007 r. było wykazanie nieprawidłowości w działaniach organu, a zmierzających do zwolnienia go ze służby "z wykorzystaniem bezprawnych i nieetycznych metod". Nadto decyzja z [...] stycznia 2008 r. nie umożliwiła skarżącemu pozostania w służbie, ponieważ w chwili pojawienia się skarżącego w pracy przełożony, czyli Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, miał wystąpić z ponownym wnioskiem o zwolnienie ze służby z uwagi na wysługę lat, o czym uprzedził ustnie skarżącego. Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nie podzielił zarzutów skarżącego i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ uznał, że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem oraz z ustalonym stanem faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. P. stwierdził, że jakkolwiek zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja są dla niego korzystne, to celem jego odwołań było ustalenie przez Ministra Sprawiedliwości, czy istniały merytoryczne podstawy do podjęcia działań i wydania decyzji dotyczących zwolnienia go ze Służby Więziennej. Zatem nakaz ustalenia czy przyczyną zwolnienia lekarskiego była choroba obłożna, jest zdaniem skarżącego, wyłącznie wybiegiem, mającym na celu uchylenie się od rozstrzygnięcia istoty odwołań. Takie twierdzenie jest uzasadnione, ponieważ zarówno z pism skarżącego, jak też z działań podejmowanych przez niego osobiście wyraźnie wynika, że nie był obłożnie chory. Nadto na drukach zwolnień lekarskich lekarz zaznaczał, że skarżący "może chodzić". Skarżący zarzucił również organom odwoławczym naruszenie art. 7 i art. 136 kpa, poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W piśmie uzupełniającym skargę M. P. zarzucił ponadto organowi naruszenie art. 10 kpa, a więc ograniczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie dostępu do akt przed wydaniem decyzji. Nadto skarżący wskazywał, iż żaden z organów rozpatrujących jego sprawę nie wyjaśnił, czy zasadne było wszczęcie procedury zwolnienia ze służby oraz czy wcześniejsze działania organów nie zmierzały do bezprawnego pozbawienia skarżącego pracy. Skarżący powoływał się na fakt przedstawienia oferty pracy poza miejscem stałego zamieszkania, braku wyznaczenia nowego zakresu czynności po przekazaniu obowiązków innemu funkcjonariuszowi w związku z przebywaniem skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. M. P. podniósł również, iż wyżej opisane działania doprowadziły do przerwania jego kariery zawodowej oraz zaważyły na jego zdrowiu, bowiem orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Służbie Więziennej i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. O planowanym zwolnieniu należy uprzedzić funkcjonariusza co najmniej 6 miesięcy przed terminem jego zwolnienia (art. 39 ust. 7 ustawy o Służbie Więziennej), natomiast zwolnienie ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu obłożnej choroby, chyba że funkcjonariusz pisemnie zgłosi wystąpienie ze służby (art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). Natomiast stosownie do treści art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że odwołanie to zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Z kolei, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, iż żadna ze stron nie kwestionuje faktu osiągnięcia przez M. P. okresu wysługi emerytalnej. Natomiast wyjaśnienia wymagają konsekwencje nabycia prawa do emerytury w kontekście ewentualnego zwolnienia ze służby. Nabycie takiego prawa nie obliguje wprawdzie organu do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, ale daje możliwość dokonania zmian kadrowych. O tym, czy organ skorzysta ze swoich uprawnień decyduje szeroko pojęta polityka kadrowa, która powinna zmierzać do zapewnienia efektywnej pracy przez odpowiednio wykwalifikowany zespół ludzi. Dodać należy, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej obwarowane jest dodatkowymi przesłankami. Przesłanką pozytywną, wynikającą z art. 39 ust. 7 ustawy o Służbie Więziennej, jest konieczność poinformowania funkcjonariusza o planowanym zwolnieniu (co miało miejsce w dniu 9 lipca 2007 r.). Natomiast przesłankę negatywną stanowi zaprzestanie służby przez funkcjonariusza z powodu obłożnej choroby w okresie 12 miesięcy przed jego zwolnieniem (art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). Rozpatrując odwołanie skarżącego z dnia 31 grudnia 2007 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że nie została spełniona przesłanka zwolnienia z art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem we wniosku z [...] listopada 2007 r. o zwolnienie M. P. ze służby Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w R. nie zamieścił informacji o przebywaniu skarżącego na zwolnieniu lekarskim oraz nie wyjaśnił, czy przyczyną przebywania na zwolnieniu lekarskim nie była choroba obłożna. W ocenie Sądu Dyrektor Generalny Służby Więziennej słusznie zatem uchylił własną decyzję, ponieważ przebywanie na zwolnieniu lekarskim zmienia sytuację skarżącego oraz obliguje organ do podjęcia dodatkowych ustaleń. Do obowiązków organu administracji publicznej należy bowiem zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 75 kpa), a uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ na sytuację skarżącego poprzez odmienne jej ukształtowanie. Natomiast wobec ustalenia, że wniosek, będący podstawą zwolnienia skarżącego ze służby, z powodu jego braków nie może wywołać określonego w nim skutku, a więc jest bezprzedmiotowy, powoduje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie. Wyjaśnić przy tym należy, iż bezprzedmiotowość postępowania występuje wtedy, gdy brakuje któregokolwiek elementu materialnego stosunku prawnego, w konsekwencji czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 8, Warszawa 2006 r., str. 489). Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą pojawić się na każdym etapie postępowania administracyjnego i powinny być brane pod uwagę każdorazowo przez organ rozpatrujący sprawę w danej instancji. Decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby została wydana w oparciu o akta, które nie zawierały informacji o przebywaniu M. P. na zwolnieniu lekarskim. O tym fakcie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej dowiedział się dopiero z odwołania skarżącego z dnia 31 grudnia 2007 r. Natomiast ustalenia w powyższym zakresie powinny stanowić podstawę do wszechstronnego zbadania sprawy przez organ wydający decyzję. Ich brak spowodował konieczność wyeliminowania decyzji z [...] grudnia 2007 r. z obrotu prawnego, a samo postępowanie w tym zakresie należało uznać za bezprzedmiotowe, ponieważ wniosek z [...] listopada 2007 r. o zwolnienie skarżącego ze służby nie mógł wywołać już skutku w nim zawartego z uwagi na posiadane i nieusuwalne braki. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego w zakresie niewyjaśnienia przez organy administracji publicznej prawdziwych przyczyn, które doprowadziły do zwolnienia skarżącego ze służby, wskazać należy, że kontrola legalności działania organów administracji publicznej oznacza ich badanie pod kątem zgodności z prawem. Skoro decyzja z [...] grudnia 2007 r. nr [...] została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, którego braków nie można było uzupełnić, to słusznie została usunięta z obrotu prawnego, a postępowanie w tym zakresie prawidłowo zostało umorzone. Subiektywne odczucia skarżącego co do przydatności do służby i chęci pozostania w niej, a także co do prawdziwych przyczyn zwolnienia, nie mają wpływu na treść decyzji. Badanie decyzji pod względem zgodności z prawem oznacza skontrolowanie, czy przy ustalonym stanie faktycznym oraz obowiązującym stanie prawnym, dopuszczalne było wydanie kontrolowanej decyzji. Skoro zatem organy administracji publicznej uznały, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby, czyli ustaliły, że M. P. nadal powinien ją pełnić, to niemożliwe jest badanie przyczyn zwolnienia, bowiem do zwolnienia faktycznie nie doszło. Z kolei uniemożliwienie zapoznania się przez skarżącego z całością materiału dowodowego stanowi, co do zasady, poważne uchybienie proceduralne, jednak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarówno bowiem ze skargi, z pism uzupełniających skargę oraz z odwołań skarżącego wynika, że zamierza on pozostać w czynnej służbie do momentu przez siebie wybranego. Zaskarżona decyzja w istocie pozostawia skarżącego w służbie, a więc jest zgodna z jego żądaniem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.