II SA/Wa 873/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA - Bronisław Szydło, Asesor WSA - Janusz Walawski (spr.), Protokolant - Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], działając na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) i zarządzenia nr 66/97 CZSW MS z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w dniu [...] października 2001 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał A. R. prawo do otrzymania pomocy finansowej w ilości czterech norm mieszkaniowych. Organ podał, że złożone przez ww. w dniu 17 października 2001 r. dokumenty potwierdzają zasadność otrzymania przez niego wnioskowanej pomocy i zostanie ona przyznana z chwilą uzyskania środków finansowych na ten cel. Decyzja została w dniu 18 października 2001 r. doręczona zainteresowanemu. Powyżej określony organ, na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) i § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), w dniu [...] marca 2004 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu A. R. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł brutto, stanowiącej 20% wartości lokalu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 Kpa oraz art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), w dniu [...] lipca 2005 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji [...] z dnia [...] marca 2004 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o przyznaniu A. R. pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów nadbudowy domu. W jej uzasadnieniu organ podał m.in., że Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] uznał A. R. za osobę uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej i przyznał wnioskowaną pomoc. Przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowią, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 85 ust. 1 powołanej ustawy. Prawo to realizowane jest przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje funkcjonariuszowi pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów nadbudowy domu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], A. R. był jego właścicielem i znajduje się on w miejscowości pobliskiej, dlatego też zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej powyżej ustawy był on osobą nieuprawnioną do przydziału lokalu mieszkalnego, a zatem nie przysługiwała mu również pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponadto organ podał, że powierzchnia mieszkalna wynosząca [...] m. kw. w domu stanowiącym własność ww. była zgodna z powierzchnią mu należną, po uwzględnieniu jego stanu rodzinnego. A. R. od powyższej decyzji w dniu 23 sierpnia 2005 r. złożył do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej odwołanie, w którym wniósł o jej unieważnienie. Podał, że z aktu notarialnego wynika, iż jego matce przysługuje dożywotnie korzystanie z dwóch izb od strony zachodniej. Oznacza to, że on i jego rodzina mieszka na powierzchni [...] m kw., a norma ta powinna wynosić [...] m kw. na rodzinę czteroosobową. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, gdyż organ stwierdził nieważność decyzji [...], która nie istnieje i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 Kpa oraz art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] przyznającej A. R. pomoc finansową na dofinansowanie kosztów nadbudowy domu. W jej uzasadnieniu organ powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. W dniu 4 stycznia 2006 r. A. R. złożył do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu z dnia 23 sierpnia 2005 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w dniu [...] lutego 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, m.in., że zaskarżona decyzja jest w zasadzie decyzją prawidłową. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] zawiera wadę w postaci rażącego naruszenia prawa, aczkolwiek z innych powodów niż to stwierdził organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, gdyż nie zwrócił on uwagi na fakt, że w sprawie wniosku A. R. z dnia 17 października 2001 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje ostateczne Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], tj. decyzja z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o przyznaniu ww. prawa do pomocy finansowej i z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej w kwocie [...] zł. Wydanie w jednej, tożsamej sprawie, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, drugiej decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty stanowi naruszenie zasady ogólnej procesu administracyjnego – trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – określonej w art. 16 Kpa. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa, a taka sytuacja powoduje po stronie organu administracji państwowej obowiązek wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej unieważnienie. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i dodał, że pomoc finansową otrzymał w dobrej wierze i wykorzystał ją zgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 85 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust. 1). Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2 (ust. 2). Za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (ust. 3). Funkcjonariusz w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę (ust. 4). Stosownie do art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Natomiast art. 91 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powołał się na powyżej przytoczone przepisy prawa materialnego, tj. art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że decyzja o przyznaniu skarżącemu przedmiotowej pomocy finansowej została wydana z naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność. Nie można zgodzić się z tym stwierdzeniem, gdyż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia o naruszeniu prawa, co w świetle powyżej przytoczonego przepisu, nie mogło stanowić podstawy do stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nie wskazał również na czym polegało to naruszenie i czy można było przyjąć, że było ono rażące. W art. 138 § 1 Kpa został zamieszczony zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego w wyniku wniesionego środka odwoławczego. Organ odwoławczy wydaje decyzje, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a z takim rozstrzygnięciem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji służy m.in. realizacji zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 Kpa, tzn. zasady pogłębiania zaufania. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Ta zasada została w niniejszej sprawie naruszona. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie organu pierwszej instancji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 Kpa. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż decyzja organu pierwszej instancji jest w zasadzie prawidłowa, a jednocześnie zakwestionował to rozstrzygnięcie, w zakresie przesłanki na podstawie której należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.