II SA/Wa 873/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 2, § 6 pkt 2, § 8 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 2 decyzji nr 228 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie upoważnienia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji i postanowień w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego, zmienionej decyzją nr 27 tego organu z dnia 4 lutego 2009 r., w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję nr [...] , którą przyznał K. C. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2010 w wysokości 5,40 zł za jeden dzień począwszy od dnia [...] września 2007 r. K. C. w dniu [...] marca 2010 r. złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił, iż powyżej określona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 106 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, poprzez przyjęcie, iż stronie posiadającej członków rodziny w rozumieniu art. 103 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2010 w wysokości 5,40 zł, jak dla funkcjonariusza samotnego, 2) naruszenie art. 107 § 1 Kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podnosząc powyższe zarzuty funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu przedmiotowego równoważnika w wysokości 10,70 zł za jeden dzień, począwszy od dnia [...] września 2007 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpoznaniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 106 ust. 1 i art. 112 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji poprzedzającej, w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż K. C., funkcjonariusz w służbie stałej, pełniący służbę w T., na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Delegatury ABW w B., z dniem [...] września 2007 r. został z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w B. Pełniąc służbę w T. ww. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, w związku z posiadaniem domu jednorodzinnego, położonego w C., który zajmował wraz z rodziną. Zgodnie z art. 110 ust. 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 albo lokalu mieszkalnego lub domu stanowiącego własność funkcjonariusza lub jego małżonka, można, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących mu norm lub zapewnić zakwaterowanie w bursie, hotelu lub innym pomieszczeniu mieszkalnym. K. C. nie został zakwaterowany na koszt Agencji, z C. do B. dojeżdża transportem własnym, natomiast jego rodzina zamieszkuje w powyżej określonym domu. W związku z tym, zgodnie z § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przyznanie tego równoważnika ma na celu zrekompensowanie funkcjonariuszowi kosztów zakwaterowania w nowym miejscu pełnienia służby, zgodnie z przysługującymi normami. Wysokość przedmiotowego świadczenia reguluje § 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który w ust. 1 pkt 2 stwierdza, iż funkcjonariuszowi w przypadku o którym mowa w art. 110 ust. 4 ustawy przysługują normy zaludnienia bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w skardze zarzucił, iż decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 106 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 6 pkt 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, poprzez przyjęcie, iż stronie posiadającej członków rodziny w rozumieniu art. 103 powołanej ustawy przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2010 w wysokości 5,40 zł, jak dla funkcjonariusza samotnego, 2) prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, poprzez wydanie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzji przez pracownika organu wydającego pierwszą z zaskarżonych decyzji, 3) art. 107 § 1 Kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że w Rzeczypospolitej Polskiej funkcjonariusze służb mundurowych mają ustawowo zagwarantowane prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. W przypadku braku możliwości zrealizowania tego prawa, funkcjonariuszom przysługuje świadczenie pieniężne, tj. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W tym miejscu należy podać, iż skarżący posiada dom w innej miejscowości (C.) i skorzystał z pomocy finansowej na jego uzyskanie, co wynika z jego oświadczeń mieszkaniowych. Zgodnie z art. 110 ust. 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo lokalu mieszkalnego lub domu stanowiącego własność funkcjonariusza lub jego małżonka, można, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących mu norm lub zapewnić zakwaterowanie w bursie, hotelu lub innym pomieszczeniu mieszkalnym. Natomiast § 6 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000) stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli został przeniesiony z urzędu na podstawie art. 110 ust. 4 ustawy, do pełnienia służby w innej miejscowości i nie został zakwaterowany na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyżej określonego rozporządzenia, wysokość równoważnika pieniężnego wynosi dla funkcjonariusza w służbie stałej: 1) posiadającego rodzinę – 10,70 zł dziennie; 2) samotnego – 5,40 zł dziennie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący został przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości na podstawie art. 110 ust. 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jak również to, że nie skorzystał z możliwości zakwaterowania, o której mowa w art. 110 ust. 4 tej ustawy. Natomiast sporną kwestią jest wysokość przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że skarżącemu należy się przedmiotowy równoważnik pieniężny w wysokości określonej dla osoby samotnej. Za takim rozstrzygnięciem organu przemawia fakt, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Należy podkreślić również to, że skarżący posiadając dom, na który otrzymał pomoc finansową i w którym zamieszkuje jego rodzina, otrzymuje równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego, a jednocześnie otrzymuje on równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, gdyż tak stanowi przepis § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, iż skarżący, jako funkcjonariusz w służbie stałej jest "samotny" w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia i jako taki posiada prawo do równoważnika pieniężnego w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Podkreślić należy, że podstawowe prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, natomiast fakt, iż otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest konsekwencją przyjętej regulacji prawnej. Sąd nie uwzględnił zarzutów podniesionych w skardze. Kwestie związane z przyznaniem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dotyczą różnych stanów faktycznych. Czym innym jest brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, a czym innym brak lokalu mieszkalnego w związku z przeniesieniem z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, czego skarżący nie rozróżnia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż Dyrektor Delegatury ABW w B., działał w ramach udzielonego upoważnienia decyzją Szefa ABW z dnia 28.07.2008 r. nr 228 w sprawie upoważnienia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do prowadzenia postępowania administracyjnych oraz wydawanie decyzji i postanowień w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego. Zmienionej decyzją tego organu z dnia 4 lutego 2009 r. nr 27. Należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednoznacznego poglądu w tej kwestii, stąd też Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 Kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnymi obejmującym działanie dwóch różnych organów administracji (por. wyrok NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. II SA 699/99, LEX nr 46260, wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 909/07 i wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 961/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, iż pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, to odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji w przypadku instytucji przewidzianej w art. 127 § 3 Kpa nie może oznaczać dalszego poszerzenia tego odpowiedniego stosowania poza przepisy dotyczące odwołań, m. in. dotyczących wyłączenia pracownika. Gdyby faktycznie wolą prawodawcy było objęcie tej instytucji instytucją wyłączenia przewidzianą w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, to jednoznacznie w treści tego zapisu wskazano by o wyłączeniu pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz w przypadku przewidzianym w art. 127 § 3 Kpa. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w tym przypadku decyzję po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydaje ten sam organ, minister bądź samorządowe kolegium odwoławcze. Podpisywanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzje wydaną w I instancji nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 (tamże). Zarzut, iż organ naruszył art. 107 § 1 Kpa jest w części zasadny, aczkolwiek błędów w uzasadnieniu decyzji nie można zakwalifikować, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.