II SA/Wa 873/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z poźn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec D. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ uzasadniając wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłankę tę należy oceniać w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Rzetelne zaś wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ podniósł, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Organ ustalił, że D. T. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat i 11 dni, a cały okres jego służby wynosi łącznie 24 lata, 6 miesięcy i 29 dni. Kilkuletnia (3 lata i 11 dni) bowiem realizacja obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Przyjęto ponadto, że D. T. w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Nie był karany dyscyplinarnie. Nie były prowadzone wobec niego żadne postępowania karne czy karno-skarbowe. Przy czym nie został potwierdzony jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Zaznaczono jednak, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził, że analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a, wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zarówno bowiem postawa, osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. T. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący uzasadniając skargę wskazał, że organ wydał błędną decyzję w tej sprawie, albowiem spełnił wszelkie przepisane prawem przesłanki formalne warunkujące możliwość przywrócenia mu świadczeń emerytalno - rentowych na należnym i wypracowanym poziomie. Podał, że rozpoczął służbę w dniu [...] lipca 1987 r. w Wydziale B Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. Pracował tam przez okres 3 lat i 11 dni. Następnie aż do dnia [...] lutego 2012 roku pracował w Wydziale [...] w P. W Policji osiągnął staż służby - 24 lata, 6 miesięcy i 29 dni. W jego ocenie, okres pracy w służbie przed rokiem 1989 - 12% całości okresu służby, jest oczywiście krótkotrwały i to nie tylko w konfrontacji z całym okresem pracy w Policji, ale też przez wzgląd na całość jego pracy zawodowej. Rozumienie krótkotrwałości przyjęte przez organ jako coś epizodycznego, czy też ulotnego jest niedopuszczalne w realiach niniejszej sprawy. Wykładnia przyjęta przez organ w istocie czyni zapis art. 8a pkt 1 przepisem martwym, a z pewnością nie taka była wola ustawodawcy, zakładając oczywiście jego racjonalność. Mając na uwadze fakt 12% okresu służby w organach bezpieczeństwa, i to tylko w konfrontacji z całym okresem służby, należy uznać, że w pełni realizuje on przesłankę wskazaną w treści art. 8a pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący stwierdził, że tak samo w pełni realizuje drugą przesłankę wskazaną w art. 8a pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelne wykonywanie obowiązków po roku 1989. Tego rodzaju konstatację czyni także organ, choć z powodu nieuzasadnionego rozdzielenia tej przesłanki na dwie odrębne uznaje, że nie było to z narażeniem życia i zdrowia. Skarżący odwołał się do wyżej wskazanej argumentacji, dotyczącej tego problemu i wskazał, że choć uznany został przez organ fakt rzetelnego wykonywania przez niego obowiązków służbowych, to jednak przedstawiona interpretacja tego zwrotu jest nieprawidłowa. Skarżący nie zgadza się, że rzetelność należy utożsamiać z pracą na najwyższym poziomie, czy wzorowością w działaniu służbowym, czy wreszcie z podejmowaniem inicjatyw dodatkowych, czy też postawą w życiu prywatnym. Tego rodzaju interpretacja jest oczywiście dowolna, a nie swobodna. Organ wychodzi w tym zakresie daleko poza przyjęte ramy postępowania. W ocenie skarżącego, rzetelność oznacza co najwyżej prawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych, zgodnie ze sztuką i standardami oraz założoną powtarzalnością poziomu. Każde inne rozumowanie tego wyrażenia, w tym w szczególności stawianie znaku równości między rzetelnością a pracą na najwyższym poziomie jest zwyczajną nadinterpretacją, która z punktu widzenia osób zainteresowanych jest wysoce krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (...) (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ należycie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat i 11 dni, a cały okres jego służby wynosi łącznie 24 lata, 6 miesięcy i 29 dni. Tak więc skarżący pełnił przez ponad 12% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany, jako krótkotrwały. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zastała spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ skarżący nie wykazał, aby w przebiegu jego służby po 12 września 1989 r. zaistniały szczególne zdarzenia o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliły na uznanie, że w jego sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, nagród nie dowodzi jeszcze zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.