II SA/Wa 875/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Fularski, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępniania dokumentów oddala skargę Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 3 oraz art. 35c ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.) (dalej jako ustawa o Instytucie Pamięci), utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci w [...] o odmowie udostępnienia R. P. (dalej jako skarżący) dokumentów zawierających dane wrażliwe funkcjonariusza Z. D., znajdujących się w kopii akt funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. 3 kwietnia 2008 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie dokumentów osobowych dotyczących byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa Z. D., na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci. Po odnalezieniu wnioskowanych akt osobowych dotyczących ww. funkcjonariusza (sygn. [...] ) Dyrektor Oddziału IPN w [...] , decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówił skarżącemu udostępnienia dokumentów zawierających dane wrażliwe funkcjonariusza, znajdujących się w kopii wskazanych akt na kartach o numerach: 66, 67, 68, 69, 70, 71, 73. W ocenie organu informacje zawarte na tych kartach nie są związane bezpośrednio z pracą w organach bezpieczeństwa państwa i jako, że zawierają dane wrażliwe, nie mogą być udostępnione. Skarżącemu udostępniono zanonimizowane kopie akt osobowych Z. D. z wyjątkiem dokumentów wyłączonych z udostępnienia podaną powyżej decyzją. W odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2009 r. skarżący, wnosząc o jej uchylenie, wystąpił o udostępnienie do wglądu oryginałów wszystkich dokumentów dotyczących Z. D. W ocenie skarżącego karty wskazane w decyzji zostały wyłączone niezasadnie. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że ustawa nie zawiera definicji takich pojęć jak ochrona danych osobowych czy danych wrażliwych. W dalszej części obszernego uzasadnienia odwołania skarżący przedstawił sylwetkę Z. D. na tle zachodzących w Polsce przemian. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes IPN utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, iż słusznie odmówiono udostępnienia skarżącemu dokumentów dotyczących funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, zawierających dane wrażliwe. Odwołując się do treści przepisu art. 1 pkt 3 ustawy o Instytucie Pamięci, organ wskazał na obowiązek chronienia danych osobowych przed niezgodnym z prawem ich ujawnieniem. W ocenie organu, na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci, można udostępnić jedynie dokumenty osobowe pracownika lub funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa. Za takie dokumenty winny być uznane materiały związane z przebiegiem służby w organach bezpieczeństwa państwa, dotyczące awansów, zajmowanych stanowisk, zakresu kompetencji, placówek, w których dany funkcjonariusz lub pracownik był zatrudniony. Z dokumentów tych przed udostępnieniem należy wyłączyć wszelkie dane wrażliwe dotyczące pracownika lub funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, a nie związane bezpośrednio z pracą w organach bezpieczeństwa państwa, np. informacje dotyczące życia osobistego lub stanu zdrowia funkcjonariusza. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podtrzymując zarzuty odwołania, wnosił o udostępnienie oryginałów akt. Powołał się na prowadzone badania naukowe. Zarzucił nadto przekroczenie wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego terminów rozpoznania sprawy. Pismem z 14 lipca 2010 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi. Wskazał, iż w celu przeprowadzenia badań potrzebne są wszystkie dokumenty wytworzone przez danego funkcjonariusza. Zwrócił uwagę, że ustawa o IPN nie precyzuje i nie definiuje pojęcia "dokumenty osobowe", "dane wrażliwe czy osobowe". W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez R. P. skargi na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie dokumentów osobowych Z. D. na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci. Przepis art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci wskazuje, iż każdy kto spełni warunki czysto formalne, określone w art. 35c ust. 2 ustawy, czyli poda swoje imię i nazwisko oraz adres zamieszkania, rodzaj i numer dokumentu tożsamości, datę jego wydania wraz z nazwą organu, który go wydał oraz wskaże dane ułatwiające odnalezienie żądanych dokumentów osobowych pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, w szczególności imię i nazwisko oraz informacje o miejscu pracy lub działania tego pracownika lub funkcjonariusza, powinien uzyskać wgląd w te dokumenty. Realizacja wglądu do wyżej wymienionych dokumentów jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji. Dopiero w przypadku niemożliwości realizacji wniosku organ wydaje decyzję, w której wskazuje przyczyny faktyczne i prawne odmowy. Omawiany przepis reguluje obowiązek organu udostępnienia do wglądu dokumentów osobowych. Wykładnia językowa przepisu art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci nakazywałaby przyjąć, że udostępniane powinny być oryginały żądanych dokumentów. Przy zastosowaniu tej wykładni – w ocenie Sądu – uzyskany rezultat interpretacyjny pozostaje jednak w sprzeczności z wykładnią systemową i funkcjonalną, uwzględniającą funkcję, jaką ma spełniać powyższy przepis, a także z jego ratio legis. Wykładni przepisów ustawy o Instytucie Pamięci należy dokonywać poprzez pryzmat celów ustawy określonych w jej preambule. Wyodrębnienie zasobów archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej ma służyć przede wszystkim skutecznemu ściganiu sprawców czynów określonych w art. 1 pkt 1 ustawy, działalności edukacyjno-wychowawczej oraz zadośćuczynieniu osobom, których prawa człowieka były łamane przez organy bezpieczeństwa Polski Ludowej. W celu umożliwienia realizacji celu edukacyjno-wychowawczego oraz zadośćuczynienia krzywdom osób prześladowanych za swoje poglądy w latach 1944-1989 ustawodawca przewidział w rozdziale 4 ustawy o Instytucie Pamięci specjalną procedurę udostępnienia dokumentów. Analiza omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem było, aby jak najszerszy krąg podmiotów miał możliwość otrzymania informacji dotyczących byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa Polski Ludowej, w oparciu o jak największą ilość dokumentów osobowych. W tym kontekście należy jednocześnie zważyć, że na organie ciąży obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia oryginałów przed uszkodzeniem, gdyż są to dokumenty o wartości historycznej, jak również obowiązek anonimizacji tych fragmentów dokumentów, które dotyczą osób trzecich niemieszczących się w kręgu funkcjonariuszy albo pracowników organów bezpieczeństwa. Gdyby zatem przyjąć, że organ ma obowiązek udostępniać oryginały dokumentów osobowych funkcjonariuszy lub pracowników organów bezpieczeństwa, możliwości ich prawidłowego zabezpieczenia byłyby bardzo ograniczone. Niemożliwa byłaby też ich anonimizacja i wówczas, w celu zabezpieczenia przed ujawnieniem danych osób trzecich, organ musiałby wyłączyć z udostępnienia te dokumenty, które dane takie zawierają. Krańcowo mogłoby dojść do takiej sytuacji, że organ nie mógłby udostępnić żadnych dokumentów, gdyż każdy z nich zawierałby nawet minimalne dane podlegające ochronie. Wnioski takie znajdują potwierdzenie w lekturze akt osobowych Z. D. udostępnionych skarżącemu, a zwłaszcza w ilości danych podlegających anonimizacji. Te wszystkie względy – w ocenie Sądu – przesądzają o celowości udostępnienia na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytutu Pamięci, dokumentów w ich kserokopiach. Nie może natomiast budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że kserokopie te muszą być wykonane w taki sposób, aby obejmowały cały dokument, były czytelne i poświadczone za zgodność z oryginałem. Przepis art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci pojęcie "dokument" precyzuje przymiotnikiem "osobowy". Sformułowanie takie wskazuje na ściśle personalny charakter przedmiotowego dokumentu osobowego – akt osobowych funkcjonariusza albo pracownika organu bezpieczeństwa państwa. Ustawa o Instytucie Pamięci nie definiuje pojęcia "dokumenty osobowe. W tych okolicznościach zasadnym wydaje się sięgnięcie do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.), zgodnie z którym akta osobowe obejmują dokumenty zgromadzone w związku z ubieganiem się o zatrudnienie, dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia pracownika oraz dokumenty związane z ustaniem zatrudnienia. Ustawa o Instytutu Pamięci w ww. przepisie wyraźnie zawęża dane podlegające udostępnieniu do danych osobowych, a więc wyłącza z udostępnienia informacje dotyczące np. raportów na temat osób inwigilowanych przez danego funkcjonariusza i inne wytwarzane przez niego dokumenty. Przedmiotem udostępnienia są jedynie informacje o przebiegu służby funkcjonariusza, czyli np. dane o zajmowanych stanowiskach, awansach, placówkach, w których dany funkcjonariusz lub pracownik był zatrudniony, o zakresie obowiązków, z wyłączeniem jednakże ocen tej służby dokonywanej przez przełożonych, wysokości wyposażenia, a także danych dotyczących np. poglądów religijnych funkcjonariusza, czy jego orientacji seksualnej – czyli z wyłączeniem wszystkich danych, które można uznać za dane wrażliwe. Art. 1 pkt 3 ustawy o Instytucie Pamięci przewiduje bowiem ochronę danych osobowych osób, których dotyczą dokumenty zgromadzone w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej. Na organie spoczywa obowiązek szczególnej ochrony danych osobowych przed niezgodnym z prawem ich ujawnieniem, przy każdym udostępnianiu dokumentów, w tym także udostępnieniu w trybie art. 35c ust. 1 ustawy. Mając na uwadze wskazaną ochronę danych osobowych, z dokumentów udostępnianych wnioskodawcy w trybie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci należy wyłączyć wszelkie dane wrażliwe dotyczące funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa. Do danych wrażliwych należy zaliczyć dane niezwiązane bezpośrednio z pracą w organach bezpieczeństwa państwa. Są to m.in. informacje dotyczące życia osobistego lub stanu zdrowia danego funkcjonariusza, czy też dane wskazane powyżej. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać – w ocenie Sądu – należy, że wniosek skarżącego, złożony w trybie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci, został zrealizowany zgodnie ze wskazanymi wcześniej zasadami. W toku kwerendy archiwalnej przeprowadzonej w zasobie Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono akta osobowe o sygnaturze [...] dotyczące Z. D. – Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego MO, ds. SB w [...] w latach 1975-1981. Wobec zarzutów skargi na podkreślenie zasługuje, że w trybie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci udostępnione mogły być tylko i wyłącznie dokumenty osobowe wskazanego funkcjonariusza, a nie wszystkie dokumenty, które go dotyczą. Z dokumentów znajdujących się w tych aktach, w celu dokonania anonimizacji, zostały sporządzone kserokopie. Zanonimizowane kserokopie dokumentów osobowych zostały udostępnione skarżącemu, za wyjątkiem siedmiu kart dotyczących stanu zdrowia Z. D. Jak podano powyżej, dane odnoszące się do stanu zdrowia funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa bez jakiejkolwiek wątpliwości stanowią dane wrażliwe, które dodatkowo nie są związane bezpośrednio z pracą w organach bezpieczeństwa państwa. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, za wyjątkiem zarzutów dotyczących przekroczenia terminów załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy naruszyły terminy maksymalne załatwienia sprawy, wskazane w art. 35 k.p.a. i nie zawiadomiły skarżącego o przyczynach zwłoki. Uchybienie to pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też, mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.