II SA/Wa 875/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") decyzją z [...] marca 2025r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 922, ze zm" dalej: "u.d.i.p."), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: "u.z.n.k.") odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej w części wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. K.T. tj. informacji dotyczącej ugody pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a Wykonawcą [...]. Niniejsza decyzja objęte zostały następujące pytania: -czy przedmiotem ugody było uznanie przez GDDKiA roszczeń Wykonawcy, -jeśli tak, to co było podstawą ich uznania przez GDDKiA, -czy w ramach ugody zostały ujęte procesy sądowe przeciwko Wykonawcy (w tym dotyczące regresu wynagrodzenia wypłaconego podwykonawcom), które zakończyły się prawomocnie w stosunku do Wykonawcy przed dniem zawarcia ugody, -jak również jaka wartość zasądzonych prawomocnymi wyrokami należności została objęta przedmiotową ugodą, -jaki upłynął okres pomiędzy dniem uprawomocnienia się danego wyroku w postępowaniach sądowych, które zostały wpisane do ugody a dniem zawarcia ugody z Wykonawcą, -czy kwota główna, odsetki zasądzone prawomocnym wyrokiem były egzekwowane w stosunku do Wykonawcy, -jeśli nie, to jaka była tego przyczyna, -czy w ramach ugody GDDKiA zrzekła się prawomocnie zasądzonych odsetek, -jeśli tak, to co było tego przyczyną, -czy w ramach ugody były egzekwowane koszty zastępstwa procesowego zasądzone w ramach prawomocnych wyroków, które zapadły przed dniem zawarcia ugody, -jeśli tak, to dlaczego nie były one egzekwowane w ramach spieniężonych gwarancji bankowych Wykonawcy, -czy w ugodzie GDDKiA objęła również zasądzone od Wykonawcy koszty procesu tj. opłat sądowych i biegłych, z których Skarb Państwa był zwolniony, a w wyniku przegranego procesu zobowiązany był je w całości uiścić Wykonawca na rzecz Skarbu Państwa, -czy w ugodzie Skarb Państwa - GDDKiA zrzekł się kosztów procesu w stosunku do Wykonawcy w całości lub w części, jeżeli w części, to w jakiej. Po dokonaniu analizy wniosku Organ - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - uznał, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że dostęp do informacji publicznej ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ, chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z tych praw i stanowi, że "mogą być ustanowione tylko w ustawie". Prawodawca dostrzega zatem potrzebę ograniczenia konstytucyjnych praw obywatela, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest, wobec tego poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. Jednocześnie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Wykorzystywanie lub ujawnienie informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa może zostać potraktowane jako czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności, gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji. Określenie to zawarte zostało w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Odnosząc się do wniosku o udostępnienie informacji w przedmiotowej sprawie, organ wyjaśnił, że w Ugodzie, zastrzeżono odpowiednie postanowienia gwarantujące jej poufność, pozwalające udzielać podmiotom trzecim informacji jedynie o fakcie zawarcia Ugody. Treść Ugody, a w szczególności przedmiot sporu, charakter roszczenia oraz warunki i wartość Ugody, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Wobec powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nieujawniania i nieprzekazywania informacji zawartych w ugodzie innym osobom. Zgodnie z definicją tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., by uznać Ugodę za dokument objęty tajemnicą przedsiębiorstwa muszą być spełnione następujące przesłanki: -posiada wartość gospodarczą, -nie została ujawniona do wiadomości publicznej, -jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze jej elementów nie jest powszechnie znana osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji oraz nie jest łatwo dostępna dla takich osób, -podjęto w stosunku do Ugody niezbędne działania w celu zachowania jej poufności. Wszystkie one występują w przypadku Ugody będącej przedmiotem wniosku z [...] stycznia 2025 r. Odnosząc się do ww. przesłanek, GDDKiA wyjaśnił, że informacje o treści ugody są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą dla Wykonawcy, a ich ujawnienie mogłoby obiektywnie negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Co więcej, wszelkie informacje związane z udziałem przedsiębiorcy w postępowaniu sądowym stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. przepisu u.z.n.k, ponieważ "ujawnienie informacji o toczących się postępowaniach może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez między innymi osłabienie ich wiarygodności, zmniejszenie zdolności kredytowej, zdolności negocjacyjnej co w konsekwencji może rzutować na zawieranie umów na korzystnych warunkach". Analogiczny wpływ na sytuację każdego przedsiębiorcy i wymiar gospodarczy mają informacje o prowadzonych przez strony negocjacjach, zawartych ugodach czy porozumieniach oraz planowanych postępowaniach sądowych. W związku z tym odtajnienie zastrzeżonych danych (zapisów Ugody) w realny sposób wpłynie na interesy gospodarcze strony Ugody. Występuje bowiem bezpośredni związek pomiędzy tymi danymi a działalnością prowadzoną przez Wykonawcę. Wnioskowane informacje nie zostały w jakikolwiek sposób ujawnione do publicznej wiadomości przez jej strony. O ile sam fakt zawarcia Ugody jest możliwy do ustalenia, to treść Ugody nie jest powszechnie dostępna. Szczegółowe okoliczności dotyczące przedstawionego zdarzenia, nie zostały przez Wykonawcę w żaden sposób upubliczniane. Wedle zapewnień Wykonawcy, Wykonawca kontroluje liczbę i krąg osób mających dostęp do zastrzeżonych informacji. Informacje te są znane jedynie ograniczonemu kręgowi osób, tj. części pracowników Wykonawcy oraz podmiotom zewnętrznym świadczącym pomoc prawną na jego rzecz. Natomiast tajemnica przedsiębiorstwa nie traci swego "poufnego" charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy Wykonawcy, którym powierzono te informacje i którzy z mocy samego prawa (Kodeks pracy, Regulamin Pracy obowiązujący u Wykonawcy) są zobowiązani do zachowania ich w poufności. Nadmienić należy, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1, art. 23 w zw. z art. 11 ust. 1 u.z.n.k. za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji może ponieść odpowiedzialność. Ponadto wskazane działanie może być uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa. Wobec spełnienia przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. u.d.i.p., w przedmiocie opisanym powyżej, uzasadniona jest odmowa udzielenia żądanych we wniosku informacji. Mając powyższe na uwadze, postępowanie w niniejszej sprawie kończy się odmową udzielenia informacji publicznej w części wniosku z [...] stycznia 2025 r. zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - tak jak w sentencji decyzji. Niniejszą decyzja objęte zostało również pytanie "jaka wartość zasądzonych należności została wyegzekwowana przez GDDKiA ze spieniężonych gwarancji bankowych Wykonawcy do dnia [...] marca 2019 r. oraz do dnia zawarcia ugody?". Odmawiając udzielania odpowiedzi w tym zakresie organ powołał się również na treść art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. A ponadto wskazał, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie organu żądane informacje dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W opinii organu żądane informacje spełniają obydwie przesłanki, bowiem w treści ugody ustalono, że jej treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlega ujawnieniu osobom trzecim. Dodatkowo pomiędzy Organem a Wykonawcą zawarta została umowa o zachowaniu poufności, na podstawie której wszelkie stanowiska, twierdzenia czy dokumenty wytworzone w toku rozmów ugodowych mają charakter poufny. Ze względu na fakt, iż stroną ugody jest również bank, obowiązek zachowania ugody w poufności wynika także z tajemnicy bankowej. Z zastrzeżenia poufności wynika, że informacje mają charakter poufny i stanowią tajemnicę strony uczestniczącej w negocjacjach. Wykonawca oraz Bank podpisując Umowę o zachowaniu poufności już na etapie prowadzenia negocjacji, podjęli działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia informacji do osób trzecich. W umowie zastrzeżono poufność negocjacji. W umowie zastrzeżono poufność negocjacji, a osoby uczestniczące w negocjacjach składały oświadczenia zobowiązując się do przestrzegania postanowień umowy. Zgodnie z art. 72 ze znaczkiem art. 1 § 1 Kodeksu cywilnego "Jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej". Postanowienia Umowy o zachowaniu poufności określające zobowiązanie stron umowy do nieujawniania i nieudostępniania informacji oraz postanowienia samej Ugody, w której Wykonawca oświadcza, iż treść Ugody objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa spółek, a Bank oświadcza, iż treść Ugody stanowi tajemnicę bankową, co potwierdza jednoznaczne działania prawne podjęte w celu zachowania poufności. Wobec spełnienia przesłanek tajemnicy bankowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przedmiocie opisanym powyżej, uzasadniona jest odmowa udzielenia żądanych we wniosku informacji. Mając powyższe na uwadze, postępowanie w niniejszej sprawie kończy się odmową udzielenia informacji publicznej określonej we wniosku z [...] stycznia 2025 r. ze względu na tajemnicę bankową. Niniejszą decyzja objęto również kolejne pytania zawarte we wniosku z [...] stycznia 2025 r a mianowicie: -czy pan W.K. złożył rachunek/rachunki obejmujący całość lub część kosztów zastępstwa procesowego, zasądzone prawomocnymi wyrokami w sprawach sądowych objętych przedmiotową ugodą, a prowadzonych przez innych radców prawnych, -jeśli tak, to w jakiej dacie i na jaką kwotę był to rachunek/rachunki i jak pan W.K. uzasadnił swój wniosek/rachunek, -czy były inne osoby, które składały rachunek/rachunki obejmujące część zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego (wskazane w prawomocnych wyrokach w sprawach sądowych wpisanych do ugody lub jeszcze nie zakończonych), mimo iż były prowadzone przez innego pełnomocnika procesowego w tych sprawach sądowych, -jeśli tak, to proszę o wskazanie tych osób oraz kwot na jakie złożyły te osoby rachunki, jak również co było podstawą złożenia takich rachunków, -czy inne osoby złożyły taki rachunek zaraz po zawarciu ugody (przełom 2021/2022 r.), czy też składały je ponownie później, -czy wszystkie koszty zastępstwa procesowego w sprawach prowadzonych przeciwko Wykonawcy zostały wypłacone osobom uprawnionych do ich uzyskania pełnomocnikom prowadzącym dane sprawy sądowe, -jeśli nie, to co było tego przyczyną. Organ wskazał, że podstawą odmowy udzielenia powyższych informacji był art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 47 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wskazać, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Ww. przepis wskazuje na prywatność osoby fizycznej jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej, do której prawo wynika wprost z Konstytucji RP. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego mienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przepisy u.d.i.p. ograniczają zatem dostęp do informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności, które tak jak prawo do informacji wyrażone w art. 61 ust.1 Konstytucji RP, jest wartością chronioną konstytucyjnie, koniecznie jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Jednocześnie prywatność osoby fizycznej, a zatem również wynagrodzenie za pracę stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny "dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że katalog dóbr osobistych jest katalogiem otwartym i mieszczą się w nim, zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym, również inne dobra, takie jak np. prywatność. Jednym z podstawowych zasad prawa pracy stanowi, że obowiązkiem pracodawcy jest ochrona dóbr osobistych pracownika, co wynika z art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Zatem wykorzystywanie lub ujawnienie informacji, które dotyczą wykonywania stosunku pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w szczególności informacji o otrzymywaniu wynagrodzenia za zastępstwo procesowe, może zostać potraktowane jako naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Majątkowa odpowiedzialność Skarbu Państwa za naruszenie dóbr osobistych przy wykonywaniu władzy publicznej oparta jest na zasadzie bezprawności - art. 417 § 1 w zw. z art. 24 § 1 zd. 1 k.c. Pozwany ponosi ryzyko procesowe niewykazania okoliczności faktycznych uzasadniających jego działanie, a tym samym wyłączających bezprawność dokonanego naruszenia. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podlegający wykładni w kontekście bezprawności działania, o której mowa w art. 24 § 1 k.c., oraz będący podstawą wydania niniejszej decyzji, nie definiuje pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną ani związku informacji z pełnieniem funkcji publicznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie art. 115 § 19 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Naruszenie sfery prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną jest dopuszczalne tylko w zakresie takich informacji, które mają związek z pełnieniem funkcji publicznej, w szczególności ujawnieniu podlegają informacje o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ustalenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną, nie oznacza zatem, iż każda informacja o tej osobie może być udostępniona na podstawie przepisów u.d.i.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie, a pełnienie przez tą osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 tej ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcja publiczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26 maja 2020 r.). Zatem obowiązkiem Organu jest zweryfikowanie, czy żądane informacje, które dotyczą osoby składającej rachunek/rachunki obejmujące całość lub część kosztów zastępstwa procesowego oraz dat i kwot na jaki został złożony rachunek, mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. W ocenie Organu - informacje o złożonych rachunkach obejmujących koszty zastępstwa procesowego oraz dat i kwot na jaki został złożony rachunek nie mają związku z pełnioną przez osobę zatrudnioną na tym stanowisku funkcją. Informacje te dotyczą głównie kwestii wynagrodzenia zatrudnionego, czyli należą do sfery życia prywatnego (a nie publicznego) tego pracownika i podlegają również ochronie cywilnoprawnej jako dobro osobiste pracownika oraz ochronie danych osobowych, do których zaliczane są m.in. informacje o tożsamości ekonomicznej osoby, której dotyczą dane. Nie mają związku z działalnością publiczną. Również dla oceny funkcjonowania instytucji - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie jest konieczna znajomość składników wynagrodzenia osoby zatrudnionej na ww. stanowisku. Wydatki na wynagrodzenia są ponoszone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i podlegają kontroli przez różne instytucje i organy do tego uprawnione. Wobec spełnienia przesłanek prywatności osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przedmiocie opisanym powyżej, uzasadniona jest odmowa udzielenia żądanych we wniosku informacji. W dniu [...] kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z dnia [...] marca 2025 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji publicznej, spowodowane niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej, która sprowadza się do uznania, że wyłączną przesłanką wyłączenia jawności mogą być poczynione w umowie o zachowaniu poufności i ugodzie ustalenia pomiędzy stronami - co narusza art. 3 5 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."); 2) art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p."), w zakresie jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji publicznej, spowodowane niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej, która sprowadza się do uznania, że wyłączną przesłanką wyłączenia jawności jest prawo do prywatności, choć prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych nie pozwalało na takie przyjęcie z uwagi na fakt, iż informacje objęte wnioskiem dotyczyły faktów (czynności) związanych z wykonywaniem funkcji publicznej; 3) art. 144 dPZP w zw. z art. 139 ust. 3 dPZP poprzez uznanie, iż doszło wyłączenia jawności ugody na mocy umowy o zachowaniu poufności i objęciu ugody tajemnicą przedsiębiorstwa chociaż wskazane przepisy wskazują na prymat jawności ugody, jako zwierającej zmiany warunków umowy zawartej między GDDKiA a Wykonawcą i podlegają bezwzględnemu ujawnieniu na podstawie przywołanych przepisów, 4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i 7a § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim art. 35 u.f.p. przewiduje jawność umów (ugód) zawieranych w sferze publicznej w zakresie jakim nastąpiło całościowe wyłączenie jawności wnioskowanych informacji z rozstrzygnięciem na korzyść wyłączenia jawności pomimo, iż szereg informacji, które są przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji zostało upublicznionych, co stanowi naruszenie art. 7a § 1 k.p.a.; 5) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przyjęcie, iż, wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, chociaż prawidłowo zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwalałby na takie przyjęcie; 6) art. 7 k.p.a. w zakresie jakim przepis nakazuje organowi podjąć w toku postępowania, wszelkie czynności niezbędne wyjaśniania sprawy oraz do załatwienia, poprzez brak przeprowadzenia wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, iż wnioskowane informację nie podlegają udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej; 7) art. 8 k.p.a, w zakresie jakim przepis nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnieni a jego motywów i przesłanek; 8) art. 11 k.p.a. w zakresie jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stron zasadności przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy, poprzez brak wyczerpującego przestawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez organ kryteriów oceny stanu prawnego. Wniósł o: 1) uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znak: [...] z dnia [...] marca 2025 r. i nakazanie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad udzielenie odpowiedzą na tę część wniosku o udostępnienie informacji publicznej objętej skarżoną decyzją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 od uprawomocnienia się wyroku; 2) ewentualne uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znak: [...] z dnia [...] marca 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o: 1) zobowiązanie Organu do przedłożenia do wyłącznej wiadomości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (składu orzekającego) w zamkniętej i zabezpieczonej kopercie kopi treści zawartej pomiędzy GDDKiA a Wykonawcą Konsorcjum [...] wraz z ewentualnymi załącznikami z dopiskiem "Do rąk własnych Sądu - tajemnica przedsiębiorstwa" w celu umożliwienia Sądowi zapoznania się z materiałem źródłowym, z wyłączeniem Skarżącego, co jest niezbędnym i koniecznym elementem prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji Organu; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych wraz niniejszą skargą na okoliczność wskazane w skardze i w tych dokumentach. W uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2024 r. przesłał do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o dostęp do informacji publicznej dot. ugody z Wykonawcą [...] (na adres e-mail wskazane we wniosku) - załącznik nr 1. Z uwagi na brak reakcji ze strony GDDKiA Wnioskodawca w dniu [...] stycznia 2025 r. przesłał do GDDKiA ponaglenie w sprawie wniosku o dostęp do informacji publicznej - załącznik nr 2. W dniu [...] stycznia 2025 r. GDDKiA przesłał pismo, w którym wskazała, iż: "(...) zidentyfikowaliśmy wpływu Pana wniosku z [...] grudnia 2024 r. Wobec powyższego za datę wpływu Pana wniosku do GDDKiA przyjmuje się [...] stycznia 2025 r Należy także podkreślić, że w wiadomości z [...] stycznia 2025 r. nie załączył Pan potwierdzenia przesłania wniosku z [...] grudnia 2024 r. do GDDKiA. Jednocześnie zawiadamiam, że odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej udzielimy do [...] marca 2025 r. Rozpatrzenie przedmiotowego wniosku wymaga przeprowadzenia analizy jego zakresu oraz weryfikacji stanu prawnego żądanych informacji." Następnie w dniu [...] marca 2025 r. GDDKiA przesłała do Wnioskodawcy trzy pisma. W pierwszym piśmie GDDKiA (załącznik nr 3) wskazała, iż część pytań zawartych we wniosku nie stanowi informacji publicznej. W drugim piśmie GDDKiA (załącznik nr 4) wezwała Wnioskodawcę do wykazania istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni od doręczenia pisma. Trzecie pismo (załącznik nr 5) stanowiło wezwania do podpisania wniosku o dostęp do informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma z uwagi, iż GDDKiA uznała, iż w zakresie pytań objętych tych pismem GDDKiA odmówi udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca w dniu [...] marca 2025 r. uzupełnił i przesłał podpisany wniosek z dnia [...] grudnia 2024 r. Wskazać bowiem należy, iż GDDKiA w żaden sposób nie wykazał, iż wniosek z [...] grudnia 2024 r. nie został wysłany do GDDKiA. Tym bardziej, że dalsza korespondencja bez najmniejszych problemów trafiała do GDDKiA. W dniu [...] marca 2025 r. wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego podniósł, iż żądanie GDDKiA jest nadużyciem prawa z uwagi, iż wnioskowana informacja na charakter informacji prostej i GDDKiA winna być w jej posiadaniu bez potrzeby wytworzenia jej jako Jakościowo nowy materiał o wskazanej treści oraz formie. Albowiem GDDKiA wskazała, iż: "Udostępnienie informacji określonej w ww. wniosku wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych czynności przez pracowników GDDKiA. Czynności te polegałyby na przeglądzie, analizie i weryfikacji dokumentacji dotyczącej postępowania mediacyjnego w postępowaniu sądowym, w tym roszczeń Wykonawcy". W dniu [...] marca 2025 r. Wnioskodawca otrzymał decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Organ") z dnia [...] marca 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dot. ugody z Wykonawcą [...]. W dniu w dniu [...] kwietnia 2025 r. Wnioskodawca otrzymał Decyzja nr [...] Organu orzekającą o odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej w części wniosku tj. informacji dotyczącej ugody pomiędzy GDDKiA a Wykonawcą [...]. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Organu, iż do złożenia wniosku doszło w dniu [...] stycznia 2025 r. Skarżący wysłał do GDDKiA wniosek w dniu [...] grudnia 2024 r. Organ nie podał, żadnych dowodów na okoliczność, iż wniosek nie wpłynął do Organu. Samo oświadczenie Organu nie stanowi dowodu. Organ winien chociażby przekazać protokół kontroli informatycznej wskazujący, iż e-mail Wnioskodawcy nie wszedł na serwer poczty elektronicznej GDDKiA. Jak również Organ winien przedstawić dowód w postaci protokołu kontroli informatycznej wskazujący, iż wniosek nie trafił do tzw. spamu. Tym bardziej, iż jakimś zbiegiem okoliczności wyłącznie pierwszy e-mail rzekomo nie trafił zdaniem GDDKiA na serwer pocztowy GDDKiA, a zrządzeniem losu każda kolejna korespondencja docierała do GDDKiA bez zakłóceń. W tym miejscu Skarżący wskazał, iż Organ w sposób arbitralny i bezpodstawny dokonał podziału wniosku na trzy części, jednocześnie tak "szatkując" pytania, aby nie udzielić odpowiedzi na żadne z pytań. Podkreślić należy, iż fakt nieudzielenia odpowiedzi na żadne z pytań budzi zasadnicze wątpliwości w zakresie jawności i transparentności. Powyższe skutkowała koniecznością zaskarżenia wszystkich tych czynności Organu. W dalszej części uzasadnienia Skarżący szeroko rozwinął argumentację dotyczącą zarzutów postawionych w skarze. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W sprawie nie ma sporu co do tego, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz ze żądane informacje stanowią informacje publiczną. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy Spółka prawidłowo powołała się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Fundament sporu leży zatem w prawidłowym rozstrzygnięciu w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji; w doktrynie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorstwa może być traktowana jako prawo podmiotowe o treści majątkowej – zob. A. Michalak (w:) Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II, red. M. Sieradzka, M. Zdyb, Warszawa 2016, wer. el. SIP LEX, art. 11; pkt 18-19). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W świetle tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W świetle przywołanego przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. W aspekcie formalnym organ wskazywał, że żądane informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Dla uruchomienia ochrony wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powołany przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może być zatem interpretowany w sposób naruszający tę zasadę. W niniejszej sprawie organy wykazał, że żądane informacje mają charakter poufny powołując się na zawartą między ugodę pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a Wykonawcą [...] w której to ugodzie wskazano, że strony zobowiązały się zachować treść ugody w pufności. (Niniejsza ugoda została przez organ przedstawiona do wyłącznej wiadomości Sądu). Dodatkowo pomiędzy Organem a Wykonawcą zawarta została umowa o zachowaniu poufności, na podstawie której wszelkie stanowiska, twierdzenia czy dokumenty wytworzone w toku rozmów ugodowych mają charakter poufny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 wyjaśnił, że przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim bowiem spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie w ocenie składu orzekającego organ sprostał temu obowiązkowi. Analiza elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy obrazuje, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. W aspekcie materialnym, z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące. Co istotne, w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. W świetle powyższego, Spółka zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinna wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niej określoną wartość gospodarczą (w aspekcie materialnym) i w czym się ona wyraża. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się również do aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu, czyli wartość gospodarcza musi mieć charakter obiektywny i odnosić się do danego przedsiębiorcy. W ocenie Sądu informacje, których domaga się Skarżący posiadają walor informacji mających wartość gospodarczą, co wynika w sposób jasny z przedłożonej do wyłącznej wiadomości Sądu ugody, która dopuszczono jako dowód w sprawie. W zakresie pytań dotyczących wynagrodzenia i rachunków składanych przez Pana W.K. należy uznać, że organ prawidłowo wykazał, że Pan W.K. nie pełni funkcji publicznej, a więc kwestie związane z jego wynagrodzeniem nie stanowią informacji publicznej. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjęto, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ rozważyła wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Z tych względów powoływanie się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w odniesieniu do przedmiotowego wniosku prawidłowe Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.