II SA/Wa 88/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy", "KGP"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. W. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "organ I instancji", "KWP") z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego, w którym zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia "stwierdzającego jego służbę do [...] maja 1990 r. w formacji Milicji Obywatelskiej (MO), a od [...] maja 1990 r. w formacji Policji (do czasu odejścia ze służby)" do celów procesowych. Jednocześnie, powołując się na art. 77 § 4 k.p.a., wnioskodawca wskazał na rozdzielenie formacji Milicji Obywatelskiej (MO) od służby Bezpieczeństwa (SB) zawarte w ustawach, których w jego ocenie "legalność potwierdzona jest przez umieszczenie na stronach rządowych Sejmu RP". Postanowieniem z [...] września 2018 r. KWP, działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu przytoczył brzmienie art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a. wskazując m.in., na przypadki, które stanowią podstawę odmowy wydania zaświadczeń, tj. brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, a także gdy nie można spełnić żądania co do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie, nie ma przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, zgodnie z żądaniem skarżącego. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na osobę obowiązku posiadania zaświadczenia, o które wnioskuje wymieniony. Sama natomiast chęć posiadania przez wnioskodawcę żądanego zaświadczenia, w związku z zamiarem wykorzystania go "w celach procesowych" w bliżej nieokreślonych sprawach, nie jest – zdaniem KWP – wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem. Ponadto organ I instancji zauważył, że stan faktyczny i prawny, stanowiący treść przedmiotowego żądania wynika wprost z treści przepisów prawa i nie wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia. Zażalenie na wskazane postanowienie złożył skarżący, wnosząc o wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Podniósł, że podstawą zażalenia są dowody i pewność, że nigdy nie pełnił służby w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2018 r., poz. 2032). Zdaniem wnioskodawcy zaświadczenie o żądanej przez niego treści będzie go uprawniać do ubiegania się o zwrot jego akt osobowych z Instytutu Pamięci Narodowej, przekazanych tam przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] z naruszeniem prawa, a także do unieważnienia wytworzonej przez Instytut Pamięci Narodowej okładki jego akt osobowych, zawierającej fałsz intelektualny o treści "[...]". Jednocześnie skarżący wskazał, że chce zaświadczenie o żądanej przez niego treści wykorzystać w toczących się postępowaniach przed sądami w kraju, a później za granicą. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z [...] listopada 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając KGP, odnosząc się do treści żądanego zaświadczenia zauważył, że wynika ono wprost z treści przepisów prawa i nie wymaga urzędowego potwierdzenia. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, ze zm.), która weszła w życie z dniem 10 maja 1990 r., Policja została utworzona jako umundurowana i uzbrojona formacja, służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto zgodnie z art. 146 ust. 1 powołanej ustawy z chwilą utworzenia Policji, Milicja Obywatelska została rozwiązana. Z tą też chwilą funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej stali się policjantami. Zasada ta nie znalazła jednak zastosowania do tych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, którzy do dnia 31 lipca 1989 r. byli funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa (art. 149 ust. 1 i 2 ustawy o Policji). Z kolei na podstawie art. 150 ust. 1 cytowanej ustawy dotychczasowi funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa, którzy podjęli służbę w Policji albo zostali zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowali odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia. Organ odwoławczy podniósł także, że wobec skarżącego zostało wydane przez odpowiedni organ Policji zaświadczenie o przebiegu służby z [...] maja 2018 r. L.dz. [...], które zawiera między innymi datę przyjęcia wyżej wymienionego do służby w Milicji Obywatelskiej, datę przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w stosunek służbowy policjanta, a także datę zwolnienia ze służby w Policji. Jednocześnie zauważył, że organy Policji nie są uprawnione do potwierdzania w formie zaświadczenia, jak w istocie oczekuje tego skarżący, że nie pełnił on służby w organach bezpieczeństwa państwa. Właściwym do ewentualnego dokonania oceny, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, czy dana osoba może być uznana za funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, czy też nie, jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 1 w zw. z art. 8; art. 25-29 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu). Konkludując KGP stwierdził brak podstaw do wydania przez organ Policji zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 9 grudnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z [...] listopada 2018 r. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania zaświadczenia, które potwierdzałoby, że pełnił on służbę w Milicji Obywatelskiej, a następnie w Policji. Zaprzeczył jakoby pełnił służbę w Wydziale [...], tj. organu należącego do służby bezpieczeństwa (SB). Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego "służbę skarżącego do [...] maja 1990 r. w formacji Milicji Obywatelskiej (MO), a od [...] maja 1990 r. w formacji Policji (do czasu odejścia ze służby)" do celów procesowych. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia stanowi czynność materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, gdyż zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyga żadnej sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia, które jest uproszczonym i odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym stwierdzić należy, że organ wydając zaświadczenie, powinien opierać się na danych będących w jego posiadaniu i nie jest zobowiązany do prowadzenia dochodzenia wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, ponieważ działanie takie przekształciłoby postępowanie o wydanie zaświadczenia w postępowanie administracyjne ogólne, co byłoby w sprzeczności z przepisami działu VII k.p.a. i ukształtowaną na ich podstawie instytucją prawną, jaką jest zaświadczenie. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2002 r. o sygn. akt II SA 944/00, publ. LEX nr 83811; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1126/06, publ. LEX nr 282453). W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W kontrolowanej sprawie zasadnie organy Policji odmówiły skarżącemu wydania oczekiwanego przez niego zaświadczenia uznając, że stan faktyczny i prawny mający stanowić jego treść wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia. Skoro żądane do potwierdzenia fakty nie wynikały z prowadzonych przez organy Policji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to na podstawie art. 219 k.p.a. organy te były władne odmówić wydania zaświadczenia, co też prawidłowo uczyniły. Na uwagę zasługuje również fakt, że wobec skarżącego właściwy organ Policji wydał w dniu [...] maja 2018 r. zaświadczenie o przebiegu służby, które zawiera między innymi datę przyjęcia skarżącego do służby w Milicji Obywatelskiej, datę przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w stosunek służbowy policjanta, a także datę zwolnienia ze służby w Policji. Organy Policji nie są natomiast uprawnione do potwierdzania w formie zaświadczenia, jak w istocie oczekuje tego skarżący, faktu nie pełnienia przez niego służby w organach bezpieczeństwa państwa, tj. w Wydziale [...]. Przy tak określonym żądaniu organy Policji musiały odmówić wydania zaświadczenia, jako że są organami nieuprawnionymi w tym przedmiocie. Należy zauważyć bowiem, że z samego faktu pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej i Policji nie wynika, że funkcjonariusz w tym czasie był współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, ale nie wynika również, że nim nie był. Zagadnienie to nie może być jednak rozstrzygane w postępowaniu zaświadczeniowym przed organem Policji i – co równie istotne – zwłaszcza w kontekście motywów, jakie kierowały skarżącym przy występowaniu o przedmiotowe zaświadczenie. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy Policji nie uchybiły przepisom proceduralnym, dostatecznie wnikliwie uzasadniając w treści postanowień motywy, jakimi się kierowały. Realizując zaś funkcję informacyjną i urealniając, mającą ugruntowanie kodeksowe, zasadę przekonywania, organy wskazały skarżącemu, że organem mogącym pomóc w ustaleniu żądanych przez niego faktów jest Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z [...] września 2018 r. nie naruszają prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.