II SA/Wa 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił przyjęcia E. N. na aplikację prokuratorską i na aplikację sędziowską. Organ wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów przy uwzględnieniu limitu miejsc na tych aplikacjach, wyznaczonego przez Ministra Sprawiedliwości, po 75 miejsc na każdej aplikacji. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ustalił miejsce E. N. na liście klasyfikacyjnej na pozycji [...] i wobec wyczerpania miejsc na aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej odmówił przyjęcia wymienionej na aplikacje specjalistyczne. E. N. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przez nieprawidłowe ustalenie listy klasyfikacyjnej aplikantów, a także błędną wykładnię art. 25 ust. 5 w związku z art. 26 ust. 2 i 3 przez przyjęcie, że o kolejności na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz ocena z przebiegu wszystkich praktyk wystawiona przez patrona koordynatora. Odwołująca wskazała, że zgodnie z wykładnią językową wymienionych wyżej artykułów należałoby rozumieć, że przy umieszczaniu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów ze wszystkich sprawdzianów oraz suma punktów ze wszystkich praktyk. Dodatkowo E. N. podniosła, że niesłusznie do oceny sprawdzianu poprawkowego przyjęto ten sam system oceniania, jak do sprawdzianu zdawanego po raz pierwszy, co stawiało w gorszej sytuacji osoby, które zdały egzamin w pierwszym terminie w porównaniu ze zdającymi egzaminy poprawkowe. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji, powołując się na treść art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, wskazał, że o kolejności na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów, które aplikant uzyskał ze wszystkich sprawdzianów i praktyk przeprowadzonych w trakcie aplikacji. Dyrektor wydaje decyzję o przyjęciu na aplikację specjalistyczną według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów do wyczerpania limitu przyjęć. Odmowa przyjęcia E. N. na aplikację prokuratorską i sędziowską spowodowana była faktem umieszczenia wymienionej na liście klasyfikacyjnej poza granicami limitów, określonych zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości w zakresie aplikacji specjalistycznych. Organ stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym zbadano czynności sporządzania listy klasyfikacyjnej w zakresie jej zgodności z prawem i ustalono, że miejsce odwołującej na wspomnianej liście zostało ustalone prawidłowo. W ocenie organu wykładnia art. 26 ust. 3, w związku z art. 25 ust. 5 ustawy, jednoznacznie wskazuje, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów ze wszystkich sprawdzianów oraz jedna, łączna ocena ze wszystkich praktyk. Uzyskane punkty, na podstawie których poszczególne osoby umieszczone zostały na liście klasyfikacyjnej, zostały ustalone w ten sam sposób dla każdego aplikanta, stąd sugerowana zmiana sposobu obliczania punktów nie miałaby w praktyce znaczenia i nie zmieniłaby kolejności na liście klasyfikacyjnej. Organ ustosunkował się także do zarzutu zmiany zasad oceniania sprawdzianów poprawkowych. Zaznaczono, że powyższą kwestię reguluje § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 109, poz. 895), według którego do sprawdzianu poprawkowego stosuje się odpowiednio taki sam system oceniania jak do sprawdzianu zdawanego po raz pierwszy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. N. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...], ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji. Zarzuciła decyzji Ministra Sprawiedliwości rażące naruszenie przepisów art. 26 ust. 3, art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez przyjęcie, że łączna ocena z przebiegu praktyk jest średnią arytmetyczną wszystkich ocen uzyskanych z praktyk oraz naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polegające na niewykonaniu przez Ministra Sprawiedliwości ciążącego na nim obowiązku sprawowania nadzoru merytorycznego nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską, w ten sposób, że pomimo, iż decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły została wydana z naruszeniem prawa, została utrzymana w mocy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga E. N. oceniana według powyższych zasad nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę odbywania aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje: ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10), zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11), a także rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895). Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, zarządza nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury. Organ wyznacza jednocześnie limity miejsc na te aplikacje. Dyrektor Krajowej Szkoły działając zgodnie z art. 25 ust. 5 tej ustawy, wyznacza aplikantowi w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. Patron koordynator w oparciu o te opinie i oceny sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Następnie, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Zawiera ona imiona i nazwiska aplikantów, punkty uzyskane w trakcie aplikacji, a także liczbę porządkową wskazującą miejsce danej osoby na liście. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy, decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Na tej podstawie, Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską do wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Po każdym cyklu zajęć i praktyk, w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r., przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu odbytych zajęć i praktyk. Sprawdzian przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów. Zadaniem komisji jest opracowanie zakresu tematycznego, metod i form przeprowadzania oraz oceny każdego sprawdzianu. Stosownie do treści § 9 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, oceny praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5. Punkty uzyskane przez aplikanta z łącznej oceny wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze wszystkich sprawdzianów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia liczby punktów, które uzyskała aplikantka po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jej miejsca na liście klasyfikacyjnej. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. mógłby sugerować, iż końcowa liczba punktów jest sumą ocen ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk. Podobnie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, mówi o sumie punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Jednakże organ odwoławczy słusznie zauważa, że nie można, dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy, pominąć treści art. 25 ust. 5 tej samej ustawy, który posługuje się pojęciem łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Wykładnia art. 26 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 5 ustawy, daje zatem, zdaniem Sądu, uzasadnioną podstawę by uznać, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedna, łączna ocena z praktyk. Jeśli ustawodawca w art. 25 ust. 5 ustawy, mówi o łącznej ocenie przebiegu wszystkich praktyk, znaczy to, że nie jest to suma wszystkich ocen z praktyk, ale jedna ocena w skali od 0 do 5 punktów, która jest średnią arytmetyczną ocen. Słusznie zatem przyjął organ, że także wykładnia celowościowa wymienionych przepisów przemawia za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Sprawdzian jest najbardziej obiektywną i sprawiedliwą formą weryfikacji wiedzy, uzyskanej podczas zajęć teoretycznych, jak i praktyk. Ustawodawca ocenom ze sprawdzianów nadał więc prymat w stosunku do ocen z praktyk. Można to wywieść z treści art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, według którego w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów. Właściwe jest również, zdaniem Sądu, przyjęcie, iż "łączna ocena" jest średnią arytmetyczną ocen. Taka ocena jest najbardziej obiektywna i sprawiedliwa oraz mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. Powyższą wykładnię potwierdza także nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonana ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa nowelizująca na dzień orzekania przez Sąd jeszcze nie obowiązywała (w dniu 27 września 2011 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 203, poz. 1192). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię i ustala łączną ocenę przebiegu praktyk, stanowiącą średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez patronów poszczególnych praktyk. Natomiast stosownie do treści znowelizowanego art. 26 ust. 3 tej ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Zmiana ustawy potwierdza zatem tylko jego wcześniejszą intencję co do sposobu uregulowania przedmiotowej kwestii. Istotne jest również zaznaczenie, że sposób obliczania punktów ze sprawdzianów i praktyk musi być taki sam w stosunku do wszystkich aplikantów. Tak więc nawet, ewentualne przyjęcie interpretacji skarżącej, mimo zwiększenia liczby punktów, nie zmieniłoby pozycji skarżącej na liście klasyfikacyjnej, ponieważ taki sam sposób obliczania punktów musiałby być stosowany do wszystkich aplikantów. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie z art. 16 ust. 1, ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. Precyzując powyższe, wskazała, że organ nie odniósł się do powołanej w odwołaniu uchwały Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie nr 44/2010 z dnia 22 listopada 2010 r., dotyczącej interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w której wyrażono pogląd, że łączna ocena z przebiegu praktyk, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy, jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk. W związku z powyższym, należy wskazać na treść art. 10 ust. 1 pkt 13 omawianej ustawy, według którego, do zadań Rady należy wyrażanie opinii we wszystkich sprawach dotyczących działalności Krajowej Szkoły. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, przedstawione opinie nie są aktami normatywnymi, wiążącymi Dyrektora Krajowej Szkoły. Bezwzględnie obowiązujące są za to przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Zatem zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły, jak i Minister Sprawiedliwości mają bezwzględny obowiązek stosowania wspomnianej ustawy. Wprawdzie przy dokonywaniu wykładni przepisów, organy mogą brać pod uwagę uchwałę Rady Programowej, ale mimo to, w dalszym ciągu uchwała ta pozostaje jedynie aktem niewiążącym. Dlatego nie można czynić zarzutu organowi, że podejmując rozstrzygnięcie działał zgodnie z obowiązującą ustawą o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, nie sugerując się uchwałą Rady Programowej. Zaznaczyć również należy, że rola Ministra Sprawiedliwości, jako organu prowadzącego nadzór merytoryczny nad aplikacjami, sprowadza się jedynie do kontroli polegającej na sprawdzeniu prawidłowości stosowania prawa przez organ I instancji, zweryfikowaniu, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali bądź czy nie popełniono błędu rachunkowego przy obliczaniu punktów i umieszczaniu aplikanta na liście klasyfikacyjnej. W ocenie Sądu, kontrola ta została dokonana prawidłowo. Czynności nadzoru merytorycznego Ministra Sprawiedliwości, zdaniem Sądu, zostały dokonane prawidłowo. Bezpodstawny jest ponadto zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, bowiem zaskarżone decyzje odpowiadają wymogom określonym w wymienionych przepisach. Stan faktyczny został bowiem właściwie i w pełni wyjaśniony. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa odpowiednio to uzasadniając, podał słuszne powody, dla których nie przychylił się do wniosków skarżącej. Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku