II SA/Wa 880/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Anna Mierzejewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2014 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nakazującą J. B. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu, opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podał, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej w W., lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. został przydzielony M. B. do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną S. B. oraz synem J. B. Po śmierci głównego najemcy, pismem z dnia [...] grudnia 1984 r. (l. dz.[...]), zostało potwierdzone prawo do zamieszkiwania w tym lokalu przez wdowę S. B. Uwzględniając fakt, że po śmierci S. B. w przedmiotowym lokalu zamieszkuje J. B. – osoba niezwiązana z resortem spraw wewnętrznych – wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie jego opróżnienia. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nakazał J. B. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. wniósł o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego w sprawie postępowania, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego – art. 691 Kodeksu cywilnego w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wskutek śmierci najemcy lokalu S. B., w stosunek najmu wstąpił odwołujący. Komendant Główny Policji w pierwszej kolejności odniósł się do pojęcia dyspozycyjności organów Policji na gruncie ustawy o Policji wskazując, iż pojęciem "dyspozycyjności" posługuje się art. 90 ustawy stanowiący, że: "Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych im organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W świetle zaś wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Organ stwierdził, że wprawdzie stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany (użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", natomiast własność budynku pozostała nadal przy Skarbie Państwa – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych – wyrok Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2012 r., [...]), jednak dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności do lokalu. Prawo o dysponowaniu nim na gruncie powołanej ustawy jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Komendant Główny Policji zgodził się z organem pierwszej instancji, że regulacja prawna dotycząca mieszkań funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych, została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów, co wynika z treści art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku bowiem lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, także do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku ich zajmowania przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do takich lokali nie ma zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie ustawy o Policji, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 tej ustawy, które uwzględnia się przy przydziale policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują, lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Tytuł taki mogą też uzyskać członkowie rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy bliscy uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. W ocenie organu w niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. B. nie był osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu MO M. B. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a nadto w świetle obowiązujących przepisów, nie mógł go uzyskać. Był zatem osobą zajmującą ten lokal bez tytułu prawnego. Wskazane przepisy uregulowały w sposób szczególny możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez członka rodziny po śmierci policjanta (milicjanta), wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem, uregulowanej w art. 691 Kc. Konsekwencją zaś zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. reprezentowany przez M. B., zarzucił jej błędne przyjęcie, iż zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości taki tytuł posiada, gdyż został wymieniony z imienia i nazwiska w decyzji KMO w W. nr [...] z [...] lipca 1980 r. o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Ponadto wskazał, że skoro Policja zdecydowała się zawrzeć ze S. B. umowę najmu przedmiotowego lokalu (umowa najmu z [...] marca 2006 r.), to tym samym po śmierci matki uzyskał on dodatkowy (umowny i niezależny od ustawowego) tytuł prawny do zajmowania lokalu na podstawie art. 691 § 1 i § 2 Kc. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu, tytuł prawny skarżącego do przedmiotowego lokalu wywiódł z umowy najmu lokalu z [...] marca 2006 r. zawartej przez Gospodarstwo Pomocnicze Komendy [...] Policji Zakład Obsługowo-Produkcyjny z siedzibą w W. z matką skarżącego S. B., w związku z art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Zarzucił w związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 691 Kodeksu cywilnego. Podniósł ponadto, że do chwili obecnej w stosunku do skarżącego nie została wydana prawomocna decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, a zatem umowa najmu nadal obowiązuje. Jednocześnie skoro Komendant [...] Policji włada budynkiem przy ul. [...] bez tytułu prawnego, należy rozważyć, czy budynek ten pozostaje w jego dyspozycji w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji, do którego odsyła art. 95 tej ustawy. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do wspomnianego art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Ustawa o Policji nie wyjaśnia, jak należy rozumieć zwrot "lokal pozostający w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Zasadne jest zatem odwołanie się, jak to uczynił organ, do orzecznictwa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00 wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Oznacza to, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., określony jako mieszkanie funkcyjne, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy [...] Milicji Obywatelskiej, został przydzielony M. B. na podstawie Zarządzenia Nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy. Do zamieszkania w ww. lokalu zostali uprawnieni członkowie rodziny funkcjonariusza, tj. S. B. – żona oraz J. B. – syn. Po śmierci głównego najemcy w piśmie z dnia [...] grudnia 1984 r. (l. dz.[...]) zostało potwierdzone prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez S. B. Na jego podstawie została zawarta w dniu [...] marca 2006 r. pomiędzy Gospodarstwem Pomocniczym Komendy [...] Policji Zakład Obsługowo-Produkcyjny z siedzibą w W. a S. B., umowa najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, z której wynika, że do zamieszkania w lokalu z najemcą uprawniony jest J. B. Po śmierci zaś S. B. w przedmiotowym lokalu pozostał J. B. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., pozostaje w zasobach i dyspozycji Komendy [...] Policji, pomimo tego, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, gdyż użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zaś budynek jest własnością Skarbu Państwa – Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, co wynika z wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...] [...]. Dyspozycja organów Policji przedmiotowym lokalem nie jest bowiem uzależniona, co podnosi skarżący, od prawa własności lokalu. Przepis art. 90 ustawy o Policji nie odnosi się w ogóle do prawa własności, a jedynie do faktycznego dysponowania lokalem. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie, pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), który stanowi w § 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast w ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Należy zgodzić się z organem, że problematyka odnosząca się do mieszkań policjantów, emerytów i rencistów policyjnych została więc odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące czy to najmu lokali, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) stanowi zaś, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tymi odrębnymi przepisami są w stosunku do policjantów przede wszystkim przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin. W tej sytuacji, skoro bezspornie J. B. nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej M. B., to tym samym nie mógł uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o przepis 691 Kc, ponieważ wbrew stanowisku skarżącego, nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Zatem konsekwencją zajmowania przedmiotowego lokalu bez tytułu prawnego było wydanie decyzji na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.