II SA/Wa 882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego – oddala skargę – Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] (dalej jako Komisja [...]), działając na podstawie art. 173 ust. 1, art. 175 ust. 1 i 4, art. 177 ust. 4, art. 179, art. 182 w zw. z art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.), art. 104, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3, § 6, § 12, § 24, § 25, § 26 i § 27 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów [...] (stanowiący załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. – zwany dalej Regulaminem), w dniu [...] marca 2017 r. wydała decyzję nr [...], którą uchyliła decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] (dalej jako [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]. Komisja [...] w uzasadnieniu decyzji podała, że S. K. (zwana dalej skarżącą) w dniu [...] października 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie stypendium socjalnego, jednak [...] odmówiła skarżącej przyznania stypendium socjalnego, z uwagi na to, że jest cudzoziemką i studiuje na zasadach określonych dla cudzoziemców. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja [...] podniosła, że zgodnie z art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendium socjalne może otrzymywać student będący w trudnej sytuacji materialnej. Natomiast szczegółowe kryteria przyznawania stypendium socjalnego zostały szczegółowo określone w Regulaminie. Dalej Komisja [...] wskazała, że zmiana podstawy prawnej o przyjęciu skarżącej na studia nastąpiła [...] stycznia 2017 r. i w ocenie Komisji [...] od tego dnia wywołuje ona skutki prawne. Jednocześnie Komisja [...] zauważyła, że rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie stypendium socjalnego [...] opierała się na stanie prawnym i faktycznym właściwym na dzień rozpatrzenia wniosku. Zatem w ocenie Komisji [...] w chwili rozpatrzenia wniosku skarżąca nie studiowała na zasadach określonych dla obywateli polskich i nie przysługiwały jej świadczenia z Funduszu Pomocy Materialnej. Jednak w związku z nowymi okolicznościami Komisja [...] postanowiła uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...], zalecając jej analizę od kiedy decyzja Prorektora ds. studenckich i kształcenia, od kiedy wywołuje ona skutki prawne w przedmiocie pomocy materialnej i pozwala na przyznanie stypendium socjalnego i określenie oraz decyzji za jaki okres skarżąca nie może otrzymać przedmiotowego stypendium jako cudzoziemka oraz od kiedy takie stypendium może otrzymać. S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji [...] z dnia [...] marca nr [...] zarzucając, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., ze względu na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, bowiem w aktach sprawy znajduje się decyzja Prorektora o przyjęciu skarżącej na studia na zasadach obywateli polskich w trybie art. 155 k.p.a., a decyzja ta ma skutek od początku przyjęcia jej na studia, co powoduje iż powinna otrzymać stypendium socjalne; 2. art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nieprawidłowe pouczenie oraz dlatego, że ponieważ decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego i nie zostały powołane żadne przepisy, a z podanych przepisów nie wynika, by nie mogła otrzymać stypendium, 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a utrzymanie jej w mocy jest również rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej, zarzucił że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 § 1 pkt 1 (względnie art. 156 § 1 pkt 2) poprzez wydanie decyzji przez organ nieposiadający do tego uprawnień, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby został złożony wniosek o powołanie Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] oraz Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] (art. 177 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym) oraz o przekazanie uprawień przez Rektora [...] Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] oraz Dziekana Wydziału [...] Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] (art. 175 ust. 4 ww. ustawy), co powoduje, że wniosek skarżącej winien rozpoznać był Rektor [...] oraz Dziekana Wydziału [...], 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a., ze względu na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, mimo prawidłowo złożonego przez skarżącą wniosku dotyczącego przeprowadzenie dowodu z Karty Polaka oraz decyzji Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, 3. art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowania oraz poprzez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, 4. art. 104 w zw. z 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która w żadnym aspekcie, zarówno w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu, nie zawiera żadnych przepisów, które byłyby podstawą do wydania decyzji nieprzyznającej skarżącej stypendium, a także poprzez zawarcie błędnego pouczenia niewskazującego organu, za pośrednictwem którego skarżąca miała złożyć skargę, a także brakiem wymienienia składu organu pierwszej instancji wydającego zaskarżoną decyzję, 5. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ze względu na brak rozpatrzenia dwukrotnie merytorycznie sprawy oraz poprzez brak odniesienia się organu do zarzutów skarżącej, które podniosła ona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 6. art. 173 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez odmowę przyznania skarżącej stypendium mimo spełnienia przez nią kryteriów ustawowych do jego otrzymania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia jest uzasadniony. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że organ pierwszej instancji, wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącej stypendium socjalnego, nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego i prawnego spraw, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że odmawiając skarżącej przyznania stypendium socjalnego organ oparł się na regulacji zawartej w art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Sąd wskazuje, że szereg okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostało wyjaśnionych. Trudno zaś uznać, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została oparta na pełnym, obiektywnie ocenionym materiale dowodowym. Trudno ponadto uznać, że decyzja zawiera należyte i przekonywujące uzasadnienie. W ocenie Sądu w pełni zasadne było w związku tym nakazanie organowi pierwszej instancji przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu prawidłowe i definitywne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartych w skardze wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógł wydać w rozpatrywanej sprawie decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, których dopuścił się organ pierwszej instancji, nie mogły być bowiem konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Na marginesie Sąd wskazuje, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że w rozpoznawanej sprawie wydana przez organ odwoławczy decyzja służy tak naprawdę zapewnieniu możliwości obrony jej praw w imię zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ponadto skarżąca i jej pełnomocnik nie dostrzegają, że kwestią sporną nie jest w rozpatrywanej sprawie ocena należycie zgromadzonego materiału dowodowego, a stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy uniemożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W sytuacji sporu co do oceny materiału dowodowego, który zostałby przez organ pierwszej instancji w pełni zgromadzony, organ odwoławczy nie mógłby zastosować instytucji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji rację należałoby przyznać skarżącej, że niezasadne jest uchylanie zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednak w rozpatrywanej sprawie spór co do oceny należycie zgromadzonego materiału dowodowego - z uwagi na wskazane wyżej okoliczności - nie miał jednakże miejsca. To stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych prawem skarżącej do przyznania stypendium upoważniały organ odwoławczy do zastosowania instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do określenia swego stanowiska w sprawie oraz koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązany było wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcia. W realiach rozpatrywanej sprawy ww. obowiązki zostały przez organ odwoławczy zrealizowane. W uzasadnieniach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał bowiem w sposób jasny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jak i orzekł, że po zgromadzeniu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji winien dokonać oceny tego materiału i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie W świetle powyższych okoliczności Sąd w składzie orzekającym uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniając przy tym dlaczego na gruncie kontrolowanej spraw zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd oceniając zaskarżone decyzję w zakresie o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.