II SA/Wa 884/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art.127 § 2 k.p.a., art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...] o przyznaniu K. M. pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, że K. M. (funkcjonariusz służby stałej), decyzją Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] otrzymał kwaterę tymczasową przy ul. W. m. [...] w J. W dniu [...] lutego 1992 roku wyżej wymieniony lokal przekazano do Urzędu Miasta w J.w celu stworzenia możliwości zamiany i uzyskania przez policjanta większego mieszkania. Decyzją Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] marca 1992 r. o dokonaniu zamiany i o przydziale lokalu mieszkalnego K. M. otrzymał spółdzielczy lokal mieszkalny typu lokatorskiego przy ul. K. m. [...] w J. o powierzchni użytkowej 35,9 m2 i powierzchni mieszkalnej 23 m2.. Następnie mieszkanie to zainteresowany zamienił, z A. N., na lokal w dyspozycji SM "G." w G., znajdujący się w G. nr [...] (przydział nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.). W wyniku rozpatrzenia wniosku K. M. z dnia 20 kwietnia 1995 r., Komendant Rejonowy Policji w J. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. przyznał zainteresowanemu pomoc finansową w wysokości 8.499,20 zł na spłatę przejętych po poprzednim najemcy lokalu zobowiązań wynikających z kredytu mieszkaniowego. K. M. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2007 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzucając wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wniósł o włączenie do sprawy całości akt w kwestii odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także przyjęcia w poczet dowodów wszystkich dokumentów w sprawie odmowy przyznania prawa do lokalu mieszkalnego oraz unieważnienie swojego oświadczenia zamieszczonego w pkt 14 wniosku, w sprawie przyznania pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J., albowiem nie dopatrzył się w niej wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji K. M. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który po rozpatrzeniu akt sprawy nie stwierdził podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Organ nadzorczy II instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest odstępstwem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, iż K. M. wnosił, aby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. stanowiły przepisy zawarte w pkt 2 oraz w pkt 7 wymienionego wyżej artykułu k.p.a. Do stwierdzenia zaś nieważności określonej decyzji, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest wykazanie braku podstawy prawnej do jej wydania bądź wskazanie, który z przepisów mających zastosowanie w sprawie został rażąco naruszony i dlaczego oceniono je jako rażące. Natomiast stwierdzenie nieważności zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach. Organ wyjaśnił, iż poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy Policji zostały poświęcone przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji. Artykuł 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w aktach wykonawczych. Istotne jest również, iż w świetle postanowień art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust.1 ustawy o Policji otrzymanie jednego z wymienionych wyżej świadczeń skutkuje utratą uprawnień do drugiego, w związku z czym uznać należy, iż w przypadku przydzielenia policjantowi mieszkania albo udzielenia mu pomocy finansowej z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, jego prawo do lokalu mieszkalnego zostaje definitywnie zrealizowane. Stwierdzić zatem należy, iż podstawową przesłanką udzielenia pomocy finansowej jest niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez przydział służbowego, zgodnego z normami zaludnienia lokalu mieszkalnego. Jest to również zgodne z ratio legis całości uregulowań mieszkaniowych policjantów, ponieważ ich celem jest zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy na potrzeby pełnionej służby, a nie zabezpieczenie socjalne, czy forma kredytowania inwestycji mieszkaniowych, które zainteresowani powinni ponosić na własny koszt i własne ryzyko (tak też stanowi teza wyrażona w uchwale 7 sędziów NSA z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS l/99 ). Organ stwierdził, że bezspornym jest, iż K. M. wnioskiem z dnia 20 kwietnia 1995 r. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji w J. o przyznanie pomocy finansowej na spłatę zaległego kredytu mieszkaniowego, dołączając kopię przydziału lokalu mieszkalnego z dnia [...] kwietnia 1995 r. oraz zaświadczenie ze SM "G." w G. o koszcie 1 m2 i o stanie zadłużenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Komendant Rejonowy Policji w J. przyznał zainteresowanemu pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości, realizując w ten sposób zagwarantowane ustawą prawo policjanta do lokalu mieszkalnego zgodnego z należnymi mu normami zaludnienia. Przyznanie niniejszego świadczenia nastąpiło w oparciu o art. 94 ustawy pragmatycznej oraz obowiązujące wówczas zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. Nr 41 w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. U. MSW z 1993 r. Nr 3, poz. 40 ze zm.). Przy pomocy środków z budżetu Policji K. M. uzyskał spółdzielczy lokal mieszkalny w G., o pow. mieszkalnej 41, 60 m2,co zapewniało przysługujące mu 4 normy zaludnienia. Wprawdzie przedmiotowe mieszkanie znajdowało się w miejscowości niepobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby, ale zgodnie z zapisem w § 5 pkt 1 powołanego zarządzenia MSW, przełożony zainteresowanego stwierdził, że zamieszkiwanie policjanta w tej miejscowości nie będzie kolidowało z interesem służby. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji w J. w kwestii uprawnień strony do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na dzień złożenia wniosku, było wydane zgodnie z obowiązującym prawem. K. M. w swoim odwołaniu nie wskazał jakiego rodzaju wadą jest obarczona zaskarżona decyzja, a swój wniosek o stwierdzenie jej nieważności uzasadnił niezapoznaniem się z zarządzeniem Nr 41 MSW, stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia. Taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego i prawnego decyzja nie zawiera przesłanek zawartych w ar. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. niezbędnych do uznania jej za nieważną. Organ dodał, iż zgodnie z ogólną zasadą prawa ignoratio iuris nocet, strona dokonująca czynności prawnej, czy też czynności procesowej, nie może kwestionować jej skuteczności tłumacząc się nieznajomością prawa. Wniosek własnoręcznie wypełniony i podpisany przez K. M. stanowi załącznik do rozporządzenia Nr 41 MSW i brak jest podstaw prawnych do unieważnienia treści punktu 14. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o: 1) uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2008 r., 2) ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia 5 grudnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, 3) dokonanie analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, 4) przyjęcie w poczet materiału dowodowego kserokopii dokumentów załączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi K. M. podniósł, iż przyznana mu pomoc finansowa wystarczyła jedynie na pokrycie części wydatków związanych z nabyciem spółdzielczego lokalu mieszkalnego o pow. 53,5 m2. Zatem, przyznanych środków pieniężnych, które umożliwiały zakup ok. 14 m2 przedmiotowego mieszkania, nie można określać mianem pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Udostępnione środki pieniężne umożliwiały jedynie wyremontowanie nabytego lokalu mieszkalnego i w świetle postanowień § 12 uchwały Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe ..., w istocie stanowiły pomoc w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący podważył także treść zapisu w pkt III jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, iż zamieszkanie w miejscowości G., niebędącej miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby, nie będzie kolidować z interesem służby. Nie odpowiadało to rzeczywistości, albowiem ówczesne połączenia komunikacyjne nie mogły zapewnić skarżącemu dyspozycyjności na czas pełnienia służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać należy, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w trybie zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ wydaje rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny orzekać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpatrywanej sprawie kontrolą nadzorczą została objęta ostateczna decyzja administracyjna Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 1995 r. przyznająca skarżącemu, na podstawie § 4 ust. 1 w zw. z § 9 zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW Nr 3, poz. 40 ze zm.), pomoc finansową w wysokości 8.499,20 zł na spłatę, przejętych po poprzednim najemcy lokalu, zobowiązań wynikających z kredytu mieszkaniowego. Decyzję tę wydał uprawniony organ w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 1995 r. W przedmiotowym wniosku skarżący jednoznacznie wskazał, iż występował on o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na bieżąca spłatę zaległego kredytu mieszkaniowego, w związku z nabyciem lokatorskiego mieszkania spółdzielczego w miejscowości G. (miejscowości niebędącej w rozumieniu przepisów ustawy o Policji, miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby – J.). Wniosek ten uzyskał akceptację przełożonego skarżącego Komendanta Rejonowego Policji w J., który w pkt III wniosku uznał, iż zamieszkanie w miejscowości niebędącej miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby nie będzie kolidowało z interesem służby. Analizując przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania ww. decyzji należy wskazać, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zwrócić należy uwagę, iż z przepisu nie wynika jednoznacznie, iż w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi przyznano lokal mieszkalny poniżej norm zaludnienia nie może on otrzymać innej pomocy, nadto, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/2005 (opublikowany w LEX), zaspokojenie tych potrzeb musi mieć charakter trwały. W badanym przypadku, decyzją Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J. z dnia 23 sierpnia 1990 r. przyznano skarżącemu kwaterę tymczasową. Jednakże organ tą decyzją nie zabezpieczył funkcjonariuszowi w sposób trwały potrzeb mieszkaniowych. Zatem skarżący nie został pozbawiony prawa otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Na podstawie delegacji ustawowej (art. 94 ust. 2 ustawy o Policji), Minister Spraw Wewnętrznych w dniu 19 marca 1993 r. wydał zarządzenie Nr 41 w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. U. MSW Nr 3, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego zarządzenia, pomoc finansową przyznaje się osobom uprawnionym z przeznaczeniem na: 1) uzupełnienie wkładu mieszkaniowego lub budowlanego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, a także pokrycie innych obciążeń członka spółdzielni. Spłata zaległego kredytu mieszkaniowego na zakup lokatorskiego spółdzielczego lokalu mieszkalnego niewątpliwie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu. W świetle § 5 ust. 1 powołanego zarządzenia, pomoc finansową przyznaje się osobie uprawnionej, która nabyła lub uzyskała w inny sposób spółdzielczy lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość albo ubiega się o jego nabycie lub uzyskanie w inny sposób w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo w innej miejscowości, z której istnieje dogodny dojazd publicznymi środkami komunikacji do miejsca pełnienia służby, a kierownik jednostki organizacyjnej stwierdzi, że zamieszkiwanie funkcjonariusza w tej miejscowości nie będzie kolidować z interesem służby. Dotyczy to również ubiegania się o uzyskanie (nabycie) przez małżonka funkcjonariusza lokalu (domu). Wysokość pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszowi została ograniczona przepisami zarządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 pomoc finansową na cele wymienione w § 3 ust. 1 przyznaje się w wysokości do 40% wartości lokalu mieszkalnego, przysługującego osobie uprawnionej zgodnie z przepisami o przydziale lokali mieszkalnych, przy zastosowaniu metod naliczania świadczenia określonych w § 6 ust. 2 oraz § 9 zarządzenia. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego nie można uznać zasadności zarzutów skargi. Wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia została naliczona w oparciu o zasady określone w powołanym zarządzeniu, a szczegółowe wyliczenie przedstawiono w pkt V wniosku strony z dnia 20 kwietnia 1995 r. Ponadto, z treści § 5 ww. zarządzenia wynika odstępstwo od zasady przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w przypadku nabycia lub uzyskania lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości niebędącej miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służy. Na podstawie akt administracyjnych można zaś przyjąć, iż przesłanki z § 5 zarządzenia zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości, że wymaganą powołanym przepisem zgodę na odstępstwo wyraził przełożony skarżącego. Ponadto, dopiero w raporcie z dnia 31 marca 2000 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w J. skarżący podnosi, iż "na skutek wdrażania reformy administracyjnej kraju oraz głębokich zmian w PKP i PKS dokonano wielu istotnych dla mnie i dogodnych połączeń publicznymi środkami transportu relacji G. – J." i z tego powodu dojazd publicznymi środkami transportu w sposób niekolidujący z czasem pełnienia służby stał się niemożliwy. Nie ma zatem podstaw aby twierdzić, iż w dniu wydania spornej decyzji skarżący nie mógł korzystać z dogodnych połączeń komunikacyjnych z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Reasumując, wbrew stanowisku wyrażonemu przez skarżącego w skardze i kolejnych pismach procesowych, ostatecznej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie można przypisać wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, iż Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny, poddanej kontroli nadzorczej, decyzji w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, właściwie go ocenił i wydał należycie uzasadnioną decyzję w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.