II SA/Wa 885/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ" lub "Prezes ZUS") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania Z.S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Pismem z [...] lutego 2017 r. Z.S. (dalej: "skarżąca"), działając w imieniu własnym, złożyła wniosek o przyznanie po zmarłym konkubencie – L. G. - renty rodzinnej na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 poz. 1383 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). Decyzją z [...] lutego 2018 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył brzmienie ww. przepisu. Podniósł, że przyznanie renty rodzinnej na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że skarżąca nie zawarła związku małżeńskiego z L.G., a w związku z tym nie jest członkiem rodziny pozostałym po ww. ubezpieczonym. Powyższe wyklucza możliwość przyznania skarżącej zarówno renty rodzinnej w trybie zwykłym, jak również renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W związku z powyższym, brak jest podstaw do przyznania renty rodzinnej na mocy ww. przepisu. Pismem z [...] lutego 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła, że jej sytuacja materialna oraz zdrowotna jest bardzo trudna, co uzasadnia przyznanie renty. W ocenie skarżącej fakt, że nie była w związku małżeńskim z ubezpieczonym nie powinien skutkować odmową, gdyż razem przeżyli wiele lat i wychowali dwoje wspólnych dzieci. Rozpoznając sprawę ponownie, organ wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] marca 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] lutego 2018 r. Uzasadniając przytoczył brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podnosząc m.in., że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy - członkowi rodziny po osobie zmarłej. Prezes ZUS wskazał, że zmarły L.G. spełniał warunki do renty z tytułu niezdolności do pracy, jednakże skarżąca nie jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym. Podniósł, że członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS po spełnieniu warunków określonych w ar. 67-71 tej ustawy mogą być: - dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione; - przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, z wyłączeniem dzieci przyjętych na wychowanie i utrzymanie w ramach rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka; - małżonek (wdowa i wdowiec); - rodzice. Organ zauważył, że powołane przepisy określają zamkniętą grupę osób uważanych za członków rodziny zmarłego, którym może być przyznana renta rodzinna. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji jasno wynika, że skarżąca nie pozostawała w związku małżeńskim ze zmarłym L.G., tym samym nie jest wdową. W konsekwencji oznacza to, że nie może być traktowana jako członek rodziny pozostały po ubezpieczonym, co potwierdził Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] listopada 2015 r. oddalającym odwołanie od decyzji organu rentowego odmawiającej prawa do renty rodzinnej na zasadach ogólnych, a następnie Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] lutego 2014 r. Zdaniem Prezesa ZUS powyższa okoliczność wyklucza również możliwość przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ podkreślił, że ustalenia poczynione w postępowaniu o rentę rodzinną w trybie zwykłym należy odnieść także do postępowania w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa ZUS z [...] marca 2018 r. wywiodła skarżąca, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniosła m.in., że należy jej się renta po zmarłym L.G., gdyż jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Nadto stan zdrowia skarżącej powoduje, że nie może ona podjąć pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do skargi, zauważył m.in., że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też odszkodowaniem za sam w sobie zgon konkubenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny, czy zasadnie Prezes ZUS odmówił skarżącej przyznania renty rodzinnej po zmarłym konkubencie – L.G. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wyjaśnić należy, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie jest uprawniona do przyznania wnioskowanej renty rodzinnej, która jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca nigdy nie była żoną L.G., nie jest wdową po nim i nie zalicza się do kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie rodzinne – czy to w trybie zwykłym, czy wyjątkowym – po zmarłym, ponieważ w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest członkiem rodziny pozostałym po osobie ubezpieczonej. Zgodnie bowiem z treścią art. 67 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do renty rodzinnej uprawnieni są następujący członkowie rodziny: 1) dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione; 2) przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletniości wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, w tym również w ramach rodziny zastępczej; 3) małżonek (wdowa i wdowiec); 4) rodzice. Fakt braku zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącą ze zmarłym L.G. oznacza, że skarżąca nie może być traktowana jako członek rodziny pozostały po ubezpieczonym. W prawie polskim instytucja tzw. konkubinatu, czyli niesformalizowanego związku dwojga osób, nie została uregulowana i konsekwencją powyższego jest brak możliwości wyprowadzania jakichkolwiek roszczeń z pozostawania w takim związku. Reasumując, na gruncie prawa polskiego renta rodzinna należy się wyłącznie małżonkowi (wdowie, wdowcowi), a nie konkubentowi pozostałemu po ubezpieczonym. Podstawy do odmiennej interpretacji powyższej sytuacji, nie dają także przepisy innych ustaw. Reasumując, stwierdzić należy, że Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej decyzji. Z kolei sama trudna sytuacja materialna nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.