II SA/Wa 886/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały - oddala skargę - Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2016 r. [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, poz. 1045 i poz.1890) stwierdził nieważność: - uchwały nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] oraz - uchwały nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Rada Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2016 r. odwołała Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...], a następnie uchwałą z [...] stycznia 2016 r. nr [...] wybrała Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...]. Nieakceptując powyższych uchwał, Rada Miasta [...], uchwałami z [...] lutego 2016 r. stwierdziła nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...], tj. - uchwałą nr [...] z [...] lutego 2016 r. stwierdziła nieważność uchwały nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], - uchwałą nr [...] z [...] lutego 2016 r. stwierdziła nieważność uchwały nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. Jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu Zastępcy Burmistrza, Rada [...] wskazała naruszenie § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy Włochy. Wywodziła, że sesja Rady Dzielnicy zwołana na [...] stycznia 2016 r. miała charakter nadzwyczajny i porządek obrad nie przewidywał w swoim programie odwołania Zastępcy Burmistrza. Specyfika sesji nadzwyczajnych polega na tym, że porządek obrad, przedmiot obrad nie może być zmieniony. Sesje nadzwyczajne dotyczą spraw pilnych nie cierpiących zwłoki, a kwestia odwołania Zastępcy Burmistrza nie miała takiego charakteru, nadto nie została umieszczona w porządku obrad. Uzasadniając stwierdzenie nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r. o wyborze Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], Rada Miasta [...] podała, że zarządzeniem nr [...] wstrzymano wykonanie uchwały o odwołaniu Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] i wszczęto procedurę stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu. Zdaniem Rady Miasta, z uwagi na to, że Zarząd Dzielnicy [...] liczy trzy osoby, pozostawienie w obrocie uchwały o wyborze kolejnego Zastępcy Burmistrza spowodowałby, że Zarząd liczyłby cztery osoby, co jest sprzeczne z art. 10 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438). Stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] (dotyczącej odwołania) oznacza, że dotychczasowy Zastępca Burmistrza pełni nadal swoją funkcję, a wybór nowego Zastępcy Burmistrza był niecelowy i niezasadny. Wojewoda [...], stwierdzając nieważność obu uchwał Rady [...] (o odwołaniu i powołaniu Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]), uznał, że Rada [...] nie miała podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2016 (o odwołaniu) oraz uchwały z [...] stycznia 2016 r. (o powołaniu). Wskazał, że zgodnie z nowelizacją przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 20 ust. 1a, rada gminy może wypowiedzieć zmiany w porządku obrad i rozszerzyć porządek bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Wskazał też, że do zmian porządku obrad w trakcie sesji uprawniał Radę § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy Włochy. Wojewoda [...] uznał, że zarzuty stawiane przez Radę [...] Radzie Dzielnicy [...], tj. naruszenie § 63 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy Włochy w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, były bezpodstawne. Reasumując, Wojewoda [...] - uznał, że Rada [...] podjęła uchwały z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy Wlochy. Nadto z naruszeniem art. 7 i art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu, poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszając zasadę zaufania, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego i przyjęcie, że skład Zarządu Dzielnicy [...] przekracza ustawową liczbę członków. W skardze do tutejszego Sądu Prezydent Miasta [...] – Rada Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżanego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 k.p.a., art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 k.p.a. Nadto naruszenie prawa materialnego: - art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że brak wyraźnie wskazanego przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...] stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego; - art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, podczas, gdy § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, będący przedmiotem rozważań organu nadzoru, budzi wątpliwości interpretacyjne, - art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm., zwanej dalej "EKSL"), poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić, - § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie pojęcia "zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej" mieści się również możliwość zmiany przedmiotu takiej sesji. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, że organ nadzoru nie zapewnił Radzie [...] czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Zarzucono, że organ nadzorczy nie wykazał, iż sprzeczność z prawem uchwał była oczywista i bezpośrednia i było to istotne naruszenie przepisów. Wskazywano, że nienaruszenie prawa nie jest oczywiste, jeżeli norma prawna może być w różny sposób interpretowana. Rozbieżności te dotyczą art. 20 ust. 1a i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i analogicznego § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy. W skardze podnoszono również, że skoro naruszenie prawa nie było oczywiste, to naruszono zasadę proporcjonalności, bowiem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma chronić. Zarzucono, że Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, regulującego zmianę porządku obrad. Zdaniem strony skarżącej, taka zmiana jest dopuszczalna, ale powinna dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw. Skarżący podkreślał, że w rozpoznawanym przypadku doszło do zmiany przedmiotu obrad, a nie jedynie do zmiany porządku obrad. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że Rada [...] podjęła uchwały dotyczące Rady Dzielnicy [...] z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy Włochy, jak też z naruszeniem art. 7 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu, poprzez podjęcie uchwały bez wskazania wprost podstawy prawnej - przepisu, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. (uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...]), ani w osnowie uchwał, ani w uzasadnieniu nie wskazują wprost podstawy prawnej. Rada Miasta [...], stwierdzając nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] w przedmiocie odwołania i powołania Zastępcy Burmistrza, nie wskazała, jakie przepisy prawa zostały przez Radę Dzielnicy [...] naruszone. Podany przez Radę Miasta [...] w osnowie uchwały nr [...] i nr [...] § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy Włochy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420), jest przepisem jedynie kompetencyjnym. Natomiast przywołany § 62 ww. Statutu odnosi się do zakresu działania organów Dzielnicy, który podlega nadzorowi. A zatem określa zakres właściwości. Brak wskazania przez Radę Miasta [...] przepisu prawa, który naruszyła Rada Dzielnicy [...], podejmując uchwałę z [...] stycznia 2016 r. (w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza) oraz podejmując uchwałę z dnia [...] stycznia 2016 r. (w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza), sam w sobie podważa jej prawidłowość. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] stwierdziła nieważność dwóch ww. uchwał Rady Dzielnicy [...] na podstawie uznania, że skoro w porządku obrad posiedzenia Rady Dzielnicy [...] nie był przewidziany punkt odnoszący się do odwołania Zastępcy Burmistrza, a porządek obrad został rozszerzony, to uchwała taka jest niezgodna z prawem. W ocenie Sądu, trafnie uznał organ nadzorczy, Wojewoda [...] , że stosownie do § 23 ust. 3 w związku z ust. 2 Statutu Dzielnicy Włochy, zmiana porządku obrad była dopuszczalna. Zasadnie uznał, że zgodnie z § 23 ust. 3 Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Trafnie zauważył, że zgodnie z § 23 ust. 4 Statutu, do zmian porządku obrad sesji, zwołanej w trybie § 22 ust. 4, stosuje się ust. 3 z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Oczywistym jest zatem, że skoro radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad, to mogą także – w zakresie przegłosowanej zmiany porządku obrad - podjąć uchwały. Skoro przytoczone wyżej przepisy przewidują zmianę porządku obrad i właśnie na tej podstawie w porządku obrad Rada Dzielnicy [...] wprowadziła dodatkowy punkt, którym było odwołanie zastępcy Burmistrza ([...] stycznia 2016 r.), a następnie wybór Zastępcy Burmistrza ([...] stycznia 2016 r.), to uznanie przez Radę m[...], że doszło do naruszenia prawa, nie znajduje uzasadnienia. Powyższy pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 447/08. Wskazać też należy, że ustawodawca na szczególnych warunkach dopuścił możliwość zmiany porządku obrad. Nie jest rzeczą Sądu oceniać stosowanie mechanizmów politycznych w sytuacji, gdy Rada Dzielnicy, zmieniając porządek obrad i podejmując w tym zakresie uchwały, w przewidzianym ustawowo trybie, działała w granicach kompetencji określonych ustawowo. W ocenie Sądu brak było podstaw do uznania przez Radę Miasta [...], iż doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwał w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia ustawy o samorządzie gminnym, a podjęte przez Radę Dzielnicy [...] uchwały mieściły się w jej granicach. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać należy, iż strona skarżąca nie wskazywała, by uchybienia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.