II SA/Wa 888/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą przyznania R. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powołał się na treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i stwierdził, że warunki wskazane w tym przepisie nie zostały łącznie spełnione. Okres ubezpieczenia 34 letniego w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawcy wynosi 4 lat i 8 miesięcy, zaś w 10 - leciu ocenionym do uprawnień 3,5 roku. W latach 1997 - 2000 i 2003 - 2009 wnioskodawca pozostawał poza ubezpieczeniem, przy czym nie wykazano zaistnienia okoliczności szczególnych, które uzasadniałby powyższe przerwy w ubezpieczeniu. Nie wynikały one ze stanu zdrowia wnioskodawcy, gdyż całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS od [...] maja 2013 r. W ocenie organu niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, na które wnioskodawca nie miał wpływu. Obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez wnioskodawcę trudne warunki materialne, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej skarżącego. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu art. 83 przyjmuje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani o długoście przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że skarżący nie podejmował zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodu szczególnych okoliczności, uniemożliwiających kontynuowanie pracy zarobkowej. Prezes ZUS dokonując analizy i ubezpieczenia skarżącego zasadnie przyjął, że okres jego aktywności zawodowej jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, gdyż mając 34 lat, na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wykazał okres ubezpieczenia wynoszący 4 lat i 8 miesięcy. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2364/12, dla ceny zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" istotny jest cały okres poprzedzający wystąpienie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Należy wyjaśnić, iż rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają charakter uznaniowy, co powoduje, że ich sadowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Z kolei organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych. które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, normy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się pojęciem "szczególnych okoliczności" wskutek których ubezpieczony nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przestrzegał obowiązujących reguł postępowania oraz właściwie zastosował art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS. Zasadnie też uznał, że sama trudna sytuacja materialna skarżącego nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie artykułu 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.