II SA/Wa 89/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby oddala skargę W dniu 23 sierpnia 2023 r. Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w [...] (dalej: "uczestnik postępowania") skierował K. S. (dalej: "skarżąca") - funkcjonariusza Służby Więziennej na badania do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "RKL", "organ pierwszej instancji") w celu oceny stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. W orzeczeniu z [...] stycznia 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji rozpoznał u skarżącej: 1) zaburzenia nerwicowe odporne na leczenie, upośledzające sprawność ustroju, które przypisał do § 103 pkt 3, rubryka 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2022 r., poz. 772; dalej: "zał. do rozp.") - kategoria C, 2) stan po urazie barku prawego, co zakwalifikował do § 67 pkt 1, rubryka 5 zał. do rozp. - kategoria B, 3) zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa - § 64 pkt 2, rubryka 5 zał. do rozp., kategoria B, 4) nadciśnienie tętnicze - § 51 pkt 1, rubryka 5 zał. do rozp., kategoria A, 5) niedoczynność tarczycy - § 64 pkt 2, rubryka 5 zał. do rozp., kategoria B. W uzasadnieniu orzeczenia RKL wskazała, że uznała skarżącą za trwale niezdolną do służby, przypisując ją do kategorii zdrowia C. Organ pierwszej instancji zaliczył także skarżącą do trzeciej grupy inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. RKL ustaliła, iż inwalidztwo istnieje od [...] stycznia 2024 r. (tj. od daty wydania orzeczenia), jest czasowe i nie powstało wskutek wypadku w związku z pełnieniem służby bądź choroby pozostającej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca jest zdolna do pracy zarobkowej oraz nie wymaga opieki innej osoby. Jak podkreśliła RKL, schorzenie wymienione w pkt 1 orzeczenia (zaburzenia nerwicowe odporne na leczenie, upośledzające sprawność ustroju) powoduje inwalidztwo i pozostaje w związku ze służbą. Skarżąca leczy się systematycznie u [...], ale pomimo farmakoterapii nie uzyskano istotnej redukcji objawów zaburzeń nerwicowych. W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżąca nie zgodziła się ze schorzeniami wymienionymi w pkt 2 (stan po urazie barku prawego) i pkt 3 (zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa), akcentując, iż nadal leczy się u ortopedy i neurologa z powodu powikłań powypadkowych, których doznała podczas wykonywania obowiązków służbowych, a które objawiają się bólami i ograniczeniami ruchowymi. Po rozpoznaniu odwołania, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), orzeczeniem nr [...], wydanym [...] października 2024 r. na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 310; dalej: "u.k.l."), uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie RKL i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego CKL podała, że skierowała skarżącą się na konsultację [...] i neurologiczną. W aktualnym badaniu neurologicznym stwierdzono: prawidłową siłę i napięcie mięśniowe kończyn górnych; prawidłowe, symetryczne, bez zaburzeń czucia odruchy głębokie; bólowo ograniczoną ruchomość prawego stawu barkowego; ograniczenie ruchomości kręgosłupa szyjnego bez objawów podrażnienia korzeni rdzeniowych. Konsultant podsumował wynik tego badania następująco: "spondyloza szyjna z wielopoziomową dyskopatią C4-C5-C6-C7. Zespół bólowy szyjny z ograniczeniem ruchomości kręgosłupa, bez objawów podrażnienia korzeni rdzeniowych w aktualnym badaniu neurologicznym". Z kolei konsultująca aktualnie specjalista psychiatra, po badaniu własnym i zapoznaniu się z dokumentacją leczenia [...], rozpoznała u skarżącej zaburzenia nerwicowe nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne. Organ drugiej instancji zauważył, iż w wyniku zastosowanego leczenia dolegliwości bólowe barku prawego znacznie się zmniejszyły, ruchomość ww. barku jest prawidłowa, bóle występują w maksymalnych zakresach ruchu i przy przywodzeniu, prawidłowa jest też siła mięśniowa. W opinii organu odwoławczego, skarżąca jest zdolna do służby z ograniczeniem i wskazana jest służba zgodnie z posiadanym przez nią wykształceniem - pielęgniarka. Mając na uwadze błędną kwalifikację prawną rozpoznanych schorzeń, należało uchylić zaskarżone orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RKL. Powyższe orzeczenie CKL stało się przedmiotem skargi skarżącej (reprezentowanej przez adwokata M. P.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 47 § 1 pkt 3 w związku z art. 43 ust. 3 in fine u.k.l. w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie decyzji RKL w całości do ponownego rozpoznania, podczas gdy skarżąca wniosła odwołanie wyłącznie co do części decyzji, zaś organ drugiej instancji wyszedł poza zakres zaskarżenia decyzji, objęty odwołaniem oraz orzekł na niekorzyść skarżącej. W oparciu o ten zarzut skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że w odwołaniu zakwestionowała wyłącznie w części orzeczenie organu pierwszej instancji, ponieważ nie podzieliła części z rozpoznanych u niej schorzeń. Jej zastrzeżenia dotyczyły schorzeń natury ortopedycznej i to ich weryfikacji domagała się w odwołaniu. Natomiast organ odwoławczy skierował ją na badanie neurologiczne i [...], a następnie podważył orzeczenie RKL. Tymczasem art. 43 ust. 3 u.k.l. wskazuje na możliwość złożenia odwołania od orzeczenia w części. Racjonalny ustawodawca, wprost wskazujący na możliwość częściowego zaskarżenia orzeczenia, usankcjonował tak procedurę odwoławczą w konkretnym celu. Mianowicie celem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości poddania kontroli odwoławczej tylko części orzeczenia, wyłączając spod tej kontroli satysfakcjonujące stronę okoliczności. Organ drugiej instancji wyszedł poza określony w odwołaniu zakres zaskarżenia i zweryfikował inne ustalenia. Taka praktyka nie tylko jest sprzeczna z przepisami dotyczącymi rozpoznania środków zaskarżenia, ale godzi także w zasadę zaufania obywatela do państwa. Narusza też zasadę ne peius wyrażoną w art. 139 k.p.a., zgodnie z którą organ co do zasady nie może orzekać sprzecznie z kierunkiem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, iż art. 47 ust. 2 u.k.l. stanowi lex specialis względem art. 139 k.p.a. Przepis art. 47 ust. 2 u.k.l. ogranicza możliwość wydania przez CKL niekorzystnego orzeczenia dla osoby badanej erga omnes. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjścia przez organ drugiej instancji poza zakres zaskarżenia określony odwołaniem osoby badanej. Organ odwoławczy wadliwie podważył niekwestionowane ustalenia, mimo braku czyjejkolwiek woli w tym zakresie i wydał rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Jednocześnie organ drugiej instancji zawnioskował o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy nie traci na aktualności stanowisko judykatury, ukształtowane na gruncie regulacji analogicznej do art. 47 ust. 2 u.k.l., a zawartej w art. 139 k.p.a., w myśl którego art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Za tym poglądem przemawia ograniczenie się CKL tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ drugiej instancji nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli orzeczenia wydanego przez RKL. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, bowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1302/24, LEX nr 3759422). Innymi słowy, orzekanie na niekorzyść skarżącej mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku, gdyby CKL, po uwzględnieniu wyników konsultacji przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l. uchyliła w całości lub w części zaskarżone orzeczenie RKL i wydała orzeczenie własne, którym na nowo zakwalifikowałaby rozpoznane schorzenia, a w rezultacie orzekła o przyznaniu skarżącej innej kategorii zdolności do służby. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ odwoławczy, widząc możliwość zmiany kwalifikacji zdiagnozowanych u skarżącej schorzeń i będąc związany zakazem wyrażonym w art. 47 ust. 2 u.k.l., uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę RKL do ponownego rozpatrzenia. CKL dodała, że treść przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. nie wskazuje na możliwość wydania orzeczenia kasatoryjnego odnoszącego się jedynie do części orzeczenia organu pierwszej instancji, w odróżnieniu od punktu 2 ww. ustępu, w którym wyraźnie jest mowa o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i wydaniu nowego. Skarżący ani jej pełnomocnik nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie z 17 lutego 2025 r. przychylił się do wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.k.l. zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A - "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B - "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, mogąc mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 3) kategoria C - "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. Przepis art. 6 ust. 2 u.k.l. wskazuje, iż orzeczenie o zdolności fizycznej i psychicznej do służby, oprócz jednej z kategorii zdolności do służby wymienionych w ust. 1, zawiera jedno z następujących określeń: 1) "zdolny do służby", jeżeli nie stwierdzono żadnych chorób lub ułomności stanowiących przeciwwskazanie do pełnienia służby; 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono pewne choroby lub ułomności, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) "trwale niezdolny do służby", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które nie pozwalają na pełnienie służby. Według art. 47 ust. 1 u.k.l., CKL po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Z kolei art. 47 ust. 2 u.k.l. stanowi, iż CKL nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Ten ostatni przepis odmiennie normuje zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a., zaś w myśl art. 4 u.k.l. w zakresie nieuregulowanym w u.k.l., stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe oznacza wyłączenie stosowania art. 139 k.p.a. wobec odrębnej regulacji ujętej w art. 47 ust. 2 u.k.l., która znacznie ogranicza zakaz reformationis in peius, co ma związek z materią, jakiej dotyczą orzeczenia komisji lekarskich. Otóż o ile w świetle art. 139 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, o tyle na gruncie u.k.l. pogorszenie sytuacji odwołującego się umożliwia dopatrzenie się przez CKL w zaskarżonym orzeczeniu sprzeczności z prawem lub pominięcia istotnych okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie u podstaw uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji w trybie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. legły wyniki konsultacji [...] i neurologicznej, które zostały przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. Uwzględniając wyniki tych konsultacji, CKL wskazała na błędną kwalifikację prawną rozpoznanych u skarżącej schorzeń. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyznawało skarżącej kategorię zdrowia C - trwale niezdolna do służby w Służbie Więziennej ze względu na zaburzenia nerwicowe odporne na leczenie, upośledzające sprawność ustroju. Natomiast skarżąca zakwestionowała następujące dwa schorzenia: stan po urazie barku prawego (przypisany do § 67 pkt 1, rubryka 5 zał. do rozp. - kategoria B) oraz zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa (przypisane do § 67 pkt 2, rubryka 5 zał. do rozp. - kategoria B), przy czym nie sprecyzowała, czy podważa tylko ich kwalifikację prawną czy także rozpoznanie i wiążącą się z nim kategorię zdrowia B. Otóż w tym miejscu podkreślić trzeba, że organ drugiej instancji zasadnie uchylił w całości orzeczenie RKL. Dostrzeżenie przez CKL, w oparciu o wyniki zleconych badań, zmiany stanu zdrowia skarżącej świadczyło o pominięciu przez RKL istotnych okoliczności faktycznych, co implikuje rozstrzygnięcie kasatoryjne. Konieczne jest zatem ponowne przebadanie skarżącej, a następnie tak zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji musi ocenić oraz przekonująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Zaakcentować przy tym należy, iż istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest ustalenie stanu zdrowia tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale rozstrzygnięcie o zdolności do służby (w rozpoznawanej sprawie: funkcjonariusza do służby w Służbie Więziennej). Wiedza medyczna służy w tym wypadku do kwalifikacji stanu zdrowia do odpowiedniej kategorii zdolności w ramach określonej grupy. Funkcjonariusz Służby Więziennej, w zależności od zajmowanego stanowiska, musi wykazywać się odpowiednimi predyspozycjami fizycznymi oraz psychicznymi. Nie można przy tym - jak chciałaby tego skarżąca - przebadać jej tylko częściowo, w zakresie kwestionowanych przez nią schorzeń. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podjął niezbędne kroki do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchylając orzeczenie RKL i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. RKL nie dysponowała wystarczającą dokumentacją orzeczniczo-lekarską, co potwierdziły wyniki badań pozyskane na etapie odwołania. Uznając, że zaskarżone orzeczenie CKL nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.