II SA/Wa 890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Jacek Fronczyk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którą to decyzją zwolniono G. S. ze służby w Izbie Celnej [...] Urząd Celny w [...] z dniem doręczenia decyzji. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ podał, iż na skutek wszczęcia przeciwko ww. funkcjonariuszowi postępowania karnego o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 kk został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. okres zawieszenia przedłużony został do czasu zakończenia postępowania karnego. Organ stwierdził, że skoro okres zawieszenia G. S. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego przekroczył 12 miesięcy, a przyczyna zawieszenia trwa, gdyż śledztwo w stosunku do funkcjonariusza prowadzone jest nadal, to w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do podjęcia decyzji o zwolnieniu wymienionego funkcjonariusza ze Służby Celnej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wydając decyzję o zwolnieniu G. S. działał w ramach uznania administracyjnego (użyty w art. 105 pkt 10 zwrot "można zwolnić") i w tym zakresie obowiązany był załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zdaniem organu, w rozpatrzonej sprawie dochował on tego warunku, bowiem za zwolnieniem ze służby przemawiała waga zarzucanych skarżącej czynów. Jako okoliczność potwierdzającą zasadność zwolnienia powołał również dobro służby, które wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, jednoznacznie etyczne i praworządne. W ocenie organu, słuszność takiego stanowiska wynika również z treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał nadto, iż okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, liczony od dnia doręczenia decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków – przekroczył 12 miesięcy, a zatem zaistniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej, stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji. Przyczyną zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego było wszczęcie postępowania karnego z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 k.k. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przedstawionym powyżej stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy również została spełniona. Organ wskazał też, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Zgodnie bowiem z art. 109 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego: 1. umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, 2. uniewinnienia, 3. uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. S. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez: a) błędne jego zastosowanie – wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, - brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego, - brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącej, b) art. 7 k.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. o zwolnieniu G. S. ze Służby Celnej, stanowi art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy, prowadząc przedmiotowe postępowanie, nie uchybiły ani przepisom prawa materialnego, ani procesowego. Należy zauważyć, że okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2008 r., okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia. Nie ulega wątpliwości, iż zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy pozwalało organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności z obowiązującym w dniu zawieszenia skarżącej przepisem art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym – art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Podnoszony zatem przez skarżącą zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez organy Służby Celnej przewlekłości postępowania karnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Z tego powodu organy nie mogły ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącej, czy jej niewinności. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organy Służby Celnej, zwalniając skarżącą ze służby, nie naruszyły, jak wywodzi ona w skardze, konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina czy niewinność skarżącej legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). W rezultacie, wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej w [...] zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). I tak, organ I instancji wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu uznał przede wszystkim, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącej, jako funkcjonariuszowi publicznemu, przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariuszki dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełniła służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.