II SA/Wa 891/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Adam Lipiński, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej oddala skargę II SA/Wa 891/12 UZASADNIENIE M. K. w dniu [...] października 2011 r. złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej po swoim zmarłym ojcu M. C. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 6 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367) odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. K. zajmowała lokal mieszkalny w W. przy ulicy [...] córka emeryta wojskowego M. C. M. C. odszedł z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 1996 r., nabywając uprawnienia do emerytury wojskowej. M. K. jest mężatką i ma jedno dziecko. Jej ojciec zmarł [...] marca 2007 r. Po jego śmierci ww. starała się o uzyskanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, jednak oddziały WAM odmówiły jej tego prawa. Lokal zdała [...] października 2011 r. i obecnie domaga się wypłaty odprawy mieszkaniowej w trybie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dalej organ podał, że prawo do odprawy mieszkaniowej zostało wprowadzone do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1203). Nowelizacja ta zlikwidowała tzw. prawo do osobnej kwatery stałej realizowane w formie przydziału kwatery lub wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Ustawodawca w art. 23 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu wprowadził zasadę, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej zamieszkałemu w kwaterze lub w ust. 2 art. 23, któremu do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, o ile m. In. nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Oznacza to, że odprawa przysługuje tylko tym żołnierzom, którzy w dacie wejścia w życie ustawy w dniu 1 lipca 2004 r. jeszcze pełnili służbę lub byli w trakcie trwania okresu wypowiedzenia stosunku służbowego. Skoro M. C. odszedł do rezerwy w 1996 r., na długo przed wprowadzeniem odprawy mieszkaniowej i zajmował lokal mieszkalny przydzielony mu jako osobna kwatera stała, nie przysługiwało mu prawo do odprawy mieszkaniowej, a ponadto nie spełniał też innych przesłanek z art. 23 ust. 1 i ust. 2. Pojęcie kwatery, o której mowa w art. 23 ust. 1, nie jest tożsame z osobną kwaterą stałą i oznacza, według stanu na dzień 1 lipca 2004 r., lokal mieszkalny przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, czyli taki, który jest ujęty w wykazie kwater zatwierdzonym przez Prezesa WAM. Lokal mieszkalny M. C. nie spełniał tych wymogów. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy reguluje kwestie otrzymania odprawy przez zstępnych zmarłego żołnierza i nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od przepisów art. 23 ust. 1 ustawy. M. C. zmarł [...] marca 2007 r., wówczas obowiązywała ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu ustalonym w nowelizacji z 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), gdy M. C. ubywał do rezerwy, nie przysługiwała mu odprawa mieszkaniowa, zgodnie z art. 23 ust. 2, żołnierzowi służby stałej zwalnianemu ze służby zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. W dniu śmierci ojca wnioskodawczyni, obowiązywał art. 23 ust. 3 ustawy o ZSZRP, który stanowił, że w razie śmierci żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci mieszkał w kwaterze lub takiego, który do dnia śmierci nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania z wyłączeniem przypadków określonych w art. 24 ust. 5 pkt 3 wspólnie zamieszkałym z nim małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i przysposabiającym przysługuje odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47. M. C. ubył do rezerwy w 1996 r. przed wprowadzeniem do ustawy odprawy mieszkaniowej i kolejne nowelizacje tego przepisu nie zmieniły jego sytuacji prawnej. Skoro nie przysługiwała mu odprawa mieszkaniowa, to prawo do niej nie może przysługiwać także jego zstępnym na zasadzie art. 23 ust. 3 ustawy. Od decyzji strona wniosła odwołanie. Decyzji zarzuciła: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 3 pkt 1a w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1203); 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podał, że do 30 czerwca 2010 r. w sprawach wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy z dnia 22 czerwca 1995 r. po ostatniej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, które znowelizowały m.in. przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile spełnia zawarte w tym przepisie wymogi. Odprawa ta przysługuje także żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, po spełnieniu określonych warunków. Ponadto przedmiotowa odprawa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej w ściśle określonych przypadkach, a także w wymienionych sytuacjach członkom rodziny zmarłego żołnierza. Natomiast, stosownie do przepisu art. 47 ust. 2 tej ustawy, odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Jest to więc sprawa cywilna, a nie administracyjna. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem art. 23, odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Przepis ten w swej treści odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, który ma decydujące znaczenie dla uprawnień do odprawy mieszkaniowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby, zaś za taką wykładnią przemawia wyrażona w art. 3 kc reguła lex retro non agit, w myśl której skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się według dawnej ustawy, nadto orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdza taką interpretację. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż śmierć M. C. nastąpiła przed dniem 1 lipca 2010 r., czyli przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu. Zatem wniosek M. K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie może być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym po 1 lipca 2010 r. w trybie administracyjnym. Z uwagi na fakt, iż sprawa wypłaty skarżącej odprawy mieszkaniowej ma charakter cywilny, a nie administracyjny, Prezes WAM uznał, że wszczęte na wniosek M. K. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem bezprzedmiotowym, które należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, a tym samym bezpodstawne umorzenie postępowania na podstawie przepisów obowiązujących od 1 lipca 2010 r., mimo iż stan prawny przemawiał za tym, by wypłata odprawy nastąpiła według stawek obowiązujących od tego dnia i sprawa została załatwiona zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 ustawy. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, a tym samym bezpodstawnym umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty mieszkaniowej na podstawie znowelizowanych przepisów. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, jakie przepisy należało zastosować, rozpatrując wniosek M. K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej po jej zmarłym ojcu M. C. Czy należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie jego śmierci, czy też obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wypłatę przedmiotowej odprawy. Do dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Należy zauważyć, że powołany przepis posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma w ocenie Sądu swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, iż uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca użyłby przecież zwrotu "żołnierzowi zwolnionemu". Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę na charakter przedmiotowego świadczenia jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Z powyższego wynika zatem, iż samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. W takiej sytuacji zaś, to nie data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, lecz data nabycia prawa do odprawy, odpowiadająca dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. W ocenie Sądu, treść art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej lub w chwili zaistnienia zdarzenia wskazanego w ust. 3. Zatem decydujące znaczenie dla uprawnień zstępnych zmarłego do odprawy mieszkaniowej ma stan istniejący w chwili śmierci żołnierza zawodowego. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy w chwili zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Za taką wykładnią przemawia również wyrażona w art. 3 kodeksu cywilnego reguła lex retro non agit, w myśl której skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się według dawnej ustawy. Ustawa dawna jest przy tym wyłącznie miarodajna do kwalifikacji zdarzeń prawnych dotyczących stosunków prawnych zakończonych pod jej rządem. Okolicznością bezsporną w sprawie niniejszej jest fakt, iż śmierć M. C., która wiąże się z roszczeniem zstępnej o wypłatę odprawy mieszkaniowej, nastąpiła w 2007 r. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Jest to więc sprawa cywilna, a nie administracyjna. Podkreślić należy, że odprawa mieszkaniowa ma charakter samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawa i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego, tylko w granicach określonych przez przepisy prawa, którego realizacja służy roszczeniu. Zatem samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. W tej sytuacji to nie data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, lecz data nabycia prawa do tej odprawy, jest miarodajna, które przepisy prawa winny być stosowane w sprawie. Jeszcze raz należy podkreślić, że w myśl zaś przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Wobec tego sprawa wypłaty skarżacej odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Stąd też wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest, wbrew zarzutowi skargi, postępowaniem bezprzedmiotowym, które należało umorzyć. Przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w świetle orzecznictwa sądowadministracyjnego, mamy zaś do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.