II SA/Wa 896/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r., 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych i kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) złotych stanowiącą 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 1, art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2008 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 7, art. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), którą odmówiono M. P. (dalej jako skarżąca) przyznania dodatku mieszkaniowego za lokal nr [...] położony w [...] , przy ul. [...] . Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 13 października 2008 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2008 r. odmówiono przyznania wnioskowanego dodatku, uznając, że wobec przekroczenia powierzchni użytkowej lokalu, dodatek taki nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zaakcentowała, że dokonała na własny koszt pomiarów zajmowanego lokalu, zgodnie z którymi powierzchnia mieszkania wynosi 44,57 m2. Oznacza to, że spełnia kryteria uprawniające ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Wskazaną na wstępie decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podał, że przyznanie dodatku mieszkaniowego zależy od spełnienia przesłanek określonych w powołanej wyżej ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W art. 5 ust. 1 tej ustawy określona została normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, uprawniająca do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Powierzchnia ta nie może przekroczyć 35 m2, z tym, że dodatek mieszkaniowy będzie przysługiwał nawet wtedy, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie będzie przekraczała normatywnej powierzchni o więcej niż 30% do 50%. W tym drugim wypadku – zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie będzie przekraczał 60%. Wskazując na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że w ustalonym stanie faktycznym skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Mieszka ona bowiem sama w lokalu o powierzchni użytkowej 45,75 m2, a dopuszczalne przekroczenie powierzchni normatywnej, o którym mowa w art. 5 ust. 5 pkt 1 tej ustawy – wynosi w analizowanej sprawie 30% (powierzchnia samych pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%). W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. P. wnosiła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając, że błędnie przyjęto w nich powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] . Jej zdaniem powierzchnia użytkowa lokalu nie wynosi 45,75 m2, a 44,57 m2. Wyjaśniła, że organ błędnie zaliczył do powierzchni użytkowej lokalu powierzchnię szaf i schowków w ścianach. Skarżąca dodatkowo powołała się na swoją trudną sytuację materialną. Do skargi załączyła zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2002 r., nr [...] , wraz z załącznikiem w formie planu, z którego wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu nr [...] przy ul [...] wynosi 44,57 m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 68/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż materialnoprawną podstawą odmowy przyznania M. P. dodatku mieszkaniowego za lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] był art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Żadna z przesłanek przyznania dodatku określona w tym przepisie nie została, zdaniem Sądu, spełniona. Sąd wskazał, że skarżąca mieszka sama w mieszkaniu o powierzchni 45,75 m2, a więc o powierzchni użytkowej przekraczającej dopuszczalną powierzchnię normatywną przewidzianą dla jednej osoby. W mieszkaniu tym udział powierzchni samych pokoi i kuchni do powierzchni użytkowej przekracza 60%, a więc granicę dopuszczalną do przyznania przez organ dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu nietrafny był zarzut, że powierzchnia zajmowanego lokalu wynosi 44,57 m2, skoro w całej korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , załączonych do akt niniejszej sprawy, podawana jest powierzchnia użytkowa tego lokalu – 45,75 m2. Sąd powołał się przy tym na wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego z 13 października 2008 r., pismo Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] z [...] marca 2008 r., decyzję Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., a nadto na treść umowy najmu lokalu z [...] września 2001 r. Ze wszystkich tych dokumentów wynika, że lokal ma powierzchnię użytkową 45,75 m2. Sąd zaznaczył też, że skarżąca dopiero w odwołaniu zakwestionowała przyjętą przez organ powierzchnię użytkową lokalu. Skargę kasacyjną złożyła M. P. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozpatrzenie sprawy przez Sąd bez właściwej oceny materiału dowodowego. W konsekwencji prowadziło to do bezzasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, Skarżąca zaakcentowała, że Sąd w zaskarżonym wyroku, oceniając poprawność działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie uwzględnił kilku kwestii faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd przyjął za organem, iż powierzchnia lokalu wynosi 45,75 m2 i podzielił stanowisko, że nie ma podstaw do kwestionowania powierzchni użytkowej lokalu. Tymczasem – zdaniem skarżącej – obowiązkiem sądu jest przyjęcie określonego stanu faktycznego: Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ administracji, lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Skarżąca zauważyła, że Sąd nie odniósł się do faktu pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze korespondencji pomiędzy nią a Administracją Domów Komunalnych – [...] (k. 13-17 akt administracyjnych), z której niezbicie wynika, iż od 2001 r. kwestionuje ona powierzchnię użytkową lokalu, jak również, że lokal był przedmiotem inwentaryzacji budowlanej. Następnie podała, że Sąd oparł się – na załączonej do skargi umowie najmu lokalu mieszkalnego z [...] września 2001 r., w której widnieje powierzchnia 45,57 m2, natomiast pominął zaświadczenie nr [...] wystawione przez Burmistrza Gminy [...] [...] lutego 2002 r., z którego wynika, iż powierzchnia lokalu wynosi 44,57 m2. Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, jak również dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd nie uwzględnił uchybień organu administracji, a ponadto dokonał niewłaściwych założeń, co – jak wynika z treści uzasadnienia – bezpośrednio wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Wyrokiem z 20 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższą skargę, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, NSA uznał, że stanowisko WSA nie zostało poprzedzone wyczerpującą analizą materiału dowodowego. Sąd powołał wprawdzie dowody na poparcie swego stanowiska, ale nie odniósł się do dowodów z dokumentów przedstawionych przez stronę. NSA zważył również, że dowód w postaci zaświadczenia z [...] lutego 2002 r., nr [...] , miał istotne znaczenie dla przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego i dlatego powinien podlegać ocenie. W ocenie NSA różnicy pomiędzy powierzchnią lokalu wskazaną przez M. P. nie można było też bagatelizować poprzez wskazanie na odliczenie przez skarżącą szaf i schowków wbudowanych w ściany mieszkania. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) do powierzchni użytkowej lokali takich szaf i schowków rzeczywiście nie wlicza się. W piśmie z 28 września 2010 r. skarżąca zwróciła uwagę na powierzchnię zajmowanego przez nią lokalu wynikającą z wpisu dokonanego w Księdze Wieczystej. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której to zasady wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. A zatem dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, iż wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, nie została przekroczona. Zwrócić przy tym należy uwagę, że dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego i powinno umożliwić sądowi dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mogą służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję (tak również B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Hedek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2005). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, która decyduje o wysokości dodatku mieszkaniowego, dla 1 osoby nie może przekraczać 35 m2. Od tego parametru ("normatywna powierzchnia lokalu") pośrednio zależy także samo uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. W myśl art. 5 ust. 5 ww. ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 %, a więc w przypadku osoby zamieszkującej samodzielnie będzie to maksymalnie 45,50 m2 (35 m2 + 30 %). Możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50%, ale tylko w przypadku, jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60% (w analizowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego przez skarżącą, która samodzielnie zamieszkuje lokal, jest nieprzekroczenie przez ten lokal powierzchni 45,50 m2 (art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Organ odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego przyjął, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej wynosi 45,75 m2 i o więcej niż 30% przekracza dopuszczalną powierzchnię przypadającą na 1 członka gospodarstwa domowego. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych uznał, że dodatek nie przysługuje. Przyjęta przez organ powierzchnia była kwestionowana przez skarżącą już od 2001 r. Powoływała się ona na inwentaryzację dokonaną przez inż. J. F., zgodnie z którą powierzchnia lokalu wynosi 44,57 m2. Te zastrzeżenia zostały przez organ pominięte. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ani organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazały w swoich decyzjach, w oparciu o jakie dowody czyniły ustalenia faktyczne. Tymczasem powinnością organu, a zwłaszcza SKO w [...] , wobec zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, było ustalenie ponad wszelką wątpliwość jaka jest powierzchnia lokalu, a nie poprzestanie na konstatacji, że brak podstaw prawnych, aby kwestionować tę powierzchnię użytkową. Podstawa prawna do kwestionowania ustaleń faktycznych istnieje. Jak wskazano powyżej, zgodnie bowiem z art. 7 i 77 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem dowodów mających w sprawie istotne znaczenie, a nie tylko takich, które potwierdzają przyjęte założenia. Wobec twierdzeń skarżącej, organ był obowiązany wezwać ją do przedłożenia pełnej dokumentacji związanej z lokalem, w tym dokumentów potwierdzających jej stanowisko odnoszące się do powierzchni przedmiotowego lokalu. Winien także zgromadzić pełną dokumentację lokalu będącą w posiadaniu organu. Z zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2002 r., które zostało przesłane do Administracji Domów Komunalnych [...] wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu nr [...] położonego w [...] , przy ul [...] wynosi 44,57 m2. Znajduje to potwierdzenie w inwentaryzacji wykonanej przez J. F., na którą powoływała się skarżąca. Jak zwrócił uwagę NSA, z planu mieszkania sporządzonego przez tego rzeczoznawcę wynika, iż w lokalu dokonano przebudowy ściany działowej, co mogło mieć wpływ na ustalenie powierzchni użytkowej określonej w umowie z [...] września 2001 r. Dowody te nie były przedmiotem analizy organu. Istotne w sprawie jest przy tym to, iż powyższe zaświadczenie stanowiło podstawę sprostowania powierzchni lokalu w Księdze Wieczystej nr [...] na 44,57 m2. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ dokona analizy i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, mając na względzie także art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do powierzchni użytkowej lokali nie wlicza się szaf i schowków i ewentualnie rozważy potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego. Wyniki postępowania dowodowego winny znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji, w której organ wskaże, którym dowodom dał wiarę i dlaczego, a którym wiarygodności odmówił i z jakich przyczyn to nastąpiło. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu zostało przyznane na zasadzie art. 250 p.p.s.a.