II SA/Wa 897/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) odmówił przyznania E. D. emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazał, że świadczenie może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podał, że brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyna przesłanką uzasadniająca przyznanie takiego świadczenia. W ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania E. D. świadczenia specjalnego. E. D. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Rady Ministrów wskazała na swoje zasługi w dziedzinie aktywności zawodowej, społecznej i politycznej. Podała, że pracując na stanowisku [...] na [...], skutecznie uszkadzała łączność z Komitetem [...] poprzez wymianę dobrego bezpiecznika na spalony. Wyraziła pogląd, że działania te były mocno dywersyjne. Podniosła również, że zawsze starała się pomagać ludziom starszym, samotnym i schorowanym, pozostawionym bez opieki i zawsze informowała pracowników socjalnych o sytuacjach wymagających ich interwencji. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że E. D. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie emerytury specjalnej. Wniosek swój umotywowała 35-letnim stażem pracy w Poczcie Polskiej i chorobami, które powstały w związku z wykonywaną pracą. Organ wskazał, iż z nadesłanych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że posiadane przez nią dokumenty medyczne, pomimo że choroby w nich wymienione figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, to nie potwierdzają ich istnienia w wymaganym przedziale czasowym, tj. od roku od zakończenia pracy. Wnioskodawczyni zatrudniona była przez Pocztę Polską w latach 1974-2008. Kolejno pracowała na stanowiskach: [...] (w latach 1974-1979), [...] (1979-1993) i [...] (1993-2008). Z orzeczeń o stopniu niepełnosprawności oraz opinii sądowo-lekarskiej z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że niepełnosprawność wnioskodawczyni powstała w 2012 r. Wnioskodawczyni podała, że została odznaczona przez dwóch ministrów łączności w latach 1993 r. i w 2008 r. W 2005 r. przeszła operację klatki piersiowej (wycięto jej guza), od listopada 2011 r. leczy się na zmiany błony śluzowej policzka lewego. Jest także zapisana w kolejce na endoprotezy obu kolan, przy czym jest uczulona na trzy metale: chrom, nikiel i miedź, co ma znaczenie przy doborze endoprotez. W pracy zawodowej była wyróżniona za pracowitość, sumienność, dokładność i osiągnięcia zawodowe. Obok [...] dokonywała również wyliczeń w wysokości kredytów, które klienci mogli zaciągnąć w Banku Pocztowym. Zapisywała klientów do II filaru ubezpieczeń w "[...]" i znacznie przekraczała wyznaczony plan, np. zamiast wyznaczonego minimum w wysokości dwóch osób zapisywała 40, a nawet 50 osób. Mając duży kontakt wyborcami (pracując jako [...]) angażowała się w kampanie wyborcze, rozmawiała z ludźmi, uczyła ich, jak oddawać głos. Swoim zaangażowaniem w kampanie wyborcze w latach 90-tych doprowadziła do zmiany na stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy [...], a jej faworyt wybierany był przez kolejne trzy kadencje. Organ wskazał, iż zgodnie z informacjami nadesłanymi przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem H. w domu murowanym, stanowiącym własność córki. Małżonkowie zajmują w nim jeden pokój i łazienkę. Warunki mieszkaniowe określono jako skromne. Kuchnię dzielą z rodziną córki, A. Wnioskodawczyni posiada znaczny stopień niepełnosprawności przyznany do końca 2016 r. Porusza się za pomocą kul i od 2012 r. leczy się z powodu nowotworu piersi, a od 2007 r. na przewlekłe zapalenie układu ruchu. Leczy się również z powodu nadciśnienia, niedoczynności tarczycy, żylaków, alergii i oczekuje na operację kolan. Wymaga stałej opieki lekarskiej, zaś w czynnościach dnia codziennego pomaga jej mąż. Źródłem dochodu rodziny jest emerytura wnioskodawczyni w wysokości 1712, 42 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Natomiast mąż przepisał gospodarstwo rolne na córkę i dobrowolnie opłaca składki KRUS. Dużą część miesięcznych dochodów pochłaniają koszty leków i leczenia wnioskodawczyni oraz dojazdy do specjalistów. Małżonkowie posiadają trójkę dorosłych dzieci: córkę A., u której mieszkają, syna A., który mieszka w [...] i syna R., który mieszka w [...]. Dzieci w większości mają na utrzymaniu swoje rodziny i nie pomagają finansowo rodzicom. Dwuosobowa rodzina wnioskodawczyni nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów E. D. świadczenia specjalnego, bowiem wnioskodawczyni nie udokumentowała skutecznie tego, by podnoszone przez nią działania posiadały wymagany element wyjątkowości i uzasadniały wyróżnienie jej z grona innych obywateli w formie emerytury specjalnej. Organ wskazał, że co prawda wnioskodawczyni legitymuje się odznaczeniami resortowymi i pochwałami za wzorowo wykonywaną pracę zawodową i w jej ocenie osiągnięcia te są doniosłe, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Ocena w tym zakresie nie może być przeprowadzona według kryteriów subiektywnych. Obiektywna ocena nie daje podstaw, że podnoszona aktywność zawodowa wnioskodawczyni oraz wskazywana pomoc innym nosi znamiona działalności wybitnej. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenie specjalne wielu osobom, które rzetelnie wykonywały powierzoną im pracę i otrzymywały za to liczne pochwały i odznaczenia. Prowadziłoby to do zwiększenia liczby przyznawanych świadczeń specjalnych oraz związanych z tym faktem wydatków publicznych. Ponadto kryteria nadawania odznaczeń i odznak za osiągnięcia zawodowe nie są tożsame z przesłankami, które warunkują przyznanie przez Prezesa rady Ministrów świadczenia specjalnego. Nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu jest Order Odrodzenia Polski, którego to odznaczenia skarżąca nie posiada. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że opisane przez wnioskodawczynię działania podejmowane w okresie stanu wojennego nie są wybitne. Wymiana bezpieczników z dobrych za zużyte skutecznie utrudniała łączność, a wskazana pomysłowość wnioskodawczyni miała charakter dywersyjny, jednak działania te nie są wystarczające do wyróżnienia wnioskodawczyni z grona innych działaczy, którzy nieprzerwanie prowadzili walkę z komunistyczną władzą. Nadto organ podniósł, iż przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego posiadającego element wyjątkowości. W ocenie organu podnoszony przez wnioskodawczynię stan zdrowia oraz okoliczność, że w jej przypadku nie orzeczono choroby zawodowej nie posiadają takiego elementu. Odnosząc się do obecnej sytuacji wnioskodawczyni organ stwierdził, że świadczenia przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi i nie zależą wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o nie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie wnioskodawczyni ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Także dorosłe i samodzielne dzieci mają obowiązek opiekowania się rodzicami, podobnie jak wspomagania ich finansowo, gdy zachodzi taka potrzeba. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi E. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła niesprawiedliwe rozpatrzenie jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi. Wskazała, iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i nie może stawić się osobiście na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest prawidłowe. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Rady Ministrów nie naruszają zatem prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie wskazała i nie udokumentowała skutecznie żadnych swych osiągnięć. Zasadnie organ stwierdził, że działania skarżącej nie są wystarczające do wyróżnienia z grona innych osób, które przez cały okres stanu wojennego aktywnie przeciwstawiały się ówczesnemu systemowi. Co prawda skarżąca legitymuje się odznaczeniami resortowymi i w jej ocenie są to znaczące osiągnięcia, jednakże ocena w tym zakresie musi być przeprowadzona według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno wybitność, jak i wyjątkowość osiągnięć. Trafnie organ wskazał, iż uznanie działalności skarżącej za wybitną i wyjątkową prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych oraz do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i renach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto powoływanie się na trudną sytuację bytową oraz socjalną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Okoliczność ta została potwierdzona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się tylko obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że sytuacja skarżącej nosiła znamiona wyjątkowej. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej i bytowej skarżącej, jednakże zauważyć należy, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.