II SA/Wa 897/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę Skarżąca C. S. pismem z dnia [...] lipca 2016 r., zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o pomoc w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podała, że jest samotna, mieszka w domu, który wymaga generalnego remontu i nie jest w stanie się utrzymać.  Ponadto nadesłała kopie opinii Klubu Sportowego, [...] i [...] w [...], które potwierdziły, że była ona czołową zawodniczką Klubu, reprezentantką na wszystkich zawodach krajowych i zagranicznych, uczestniczką Olimpiady w [...] – reprezentowała barwy Polski w [...]. Wskazano, że była wzorem pracowitości, odpowiedzialności i wzorem dla młodzieży. Za swoje zasługi odznaczona została "[...]", odznaką sportową "[...]", Medalem Honorowym za zasługi dla Polskiego Ruchu [...], a w dniu [...] grudnia 1992 r. otrzymała z rąk I. S. "[...]" za zasługi położone dla sportu polskiego. Nadto w zakresie aktywności zawodowej skarżąca nadesłała pozytywną opinię o swojej pracy w [...] Warsztatach [...] i w opinii tej potwierdzono, że była zatrudniona w Spółdzielni od 1 września 1955 r. do 15 sierpnia 1982 r. Początkowo pracowała w charakterze [...], następnie przekwalifikowana została na [...], a od 1978 r. przeszła na [...]. Podano również, że została odznaczona srebrną odznaką Przodownika Pracy i czynnie uczestniczyła w spartakiadach zakładowych, zdobywając pierwsze miejsca, a z dniem [...] sierpnia 1982 r. przeszła na rentę. W tej sytuacji organ z urzędu wystąpił do Biura Ministra Sportu i Turystyki o przedstawienie opinii właściwej jednostki organizacyjnej Ministerstwa, czy aktywność sportowa wnioskodawczym oraz jej sportowe osiągnięcia faktycznie uzasadniają uhonorowanie jej w formie emerytury specjalnej. Dyrektor Departamentu Sportu Wypoczynkowego w Ministerstwie Sportu i Turystyki nie zajęła stanowiska w sprawie, lecz przekazała: 1. pismo Prezesa Polskiego Związku [...] informujące o następujących osiągnięciach sportowych pani C. S., zawodniczki w biegach [...]: – 5-krotna wicemistrzyni Polski w sztafecie [...] km w latach 1959,1960,1962,1966,1968, – 10-krotna brązowa medalistka Mistrzostw Polski, tj. na [...] km w 1964 r. i w 1965 r., na 10 km w 1964 r. i w 1969 r. oraz w sztafecie [...] km w latach 1957,1963,1965,1969 – 1971, – na igrzyskach olimpijskich w 1964 r. zajęła [...] miejsce w biegu na [...] km, [...] miejsce w biegu na [...] km i [...] miejsce w sztafecie [...] km. Ponadto Prezes PZN podał, że C. S. była popularyzatorką biegów [...] oraz miasta [...] i Ojczyzny. Obecnie nadal czuje się silnie związana z [...] sportem i uczestniczy w licznych imprezach organizowanych przez miasto, zachęcając młodych ludzi do wzmożonej aktywności fizycznej i promocji regionu. 2. prośbę podpisaną, z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], przez Naczelnika Wydziału Edukacji, Turystyki i Sportu w Urzędzie Miasta [...], o pozytywne rozpatrzenie wniosku C. S. o emeryturę specjalną i w prośbie tej potwierdzono trudną sytuację socjalno – bytową byłej biegaczki [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] potwierdził, że skarżąca jest osobą bezdzietną i samotną, bowiem jej rodzice nie żyją, natomiast od kilkunastu lat utrzymuje się konflikt pomiędzy nią, a jej siostrą i bratową. Mieszka w starym, drewnianym domu po rodzicach, którego jest współwłaścicielką. Drugą współwłaścicielką jest jej siostra M. S., mieszkająca na parterze. Dalej podano, że budynek jest w złym stanie technicznym i nadaje się do całkowitego remontu. Skarżąca zajmuje pomieszczenia na poddaszu, skromnie wyposażone, składające się z 2 pokoi, kuchni i wc. Dom nie posiada łazienki. Mieszkanie ogrzewane jest elektrycznością oraz piecykiem gazowym. C. S. utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł. Jej stałe, miesięczne wydatki oszacowano na ok. 531,03 zł (leki – 350 zł, woda – 30 zł, gaz z butli – 66 zł, energia elektryczna – 85,03 zł), przy czym zaznaczono, że w okresie zimowym opłaty te są znacznie wyższe. Zwrócono uwagę na nieszczelne okna, na których wymianę nie stać skarżącej. Ponadto podano, że wymieniona uskarża się na bóle kręgosłupa, stawów oraz barku i pozostaje w stałym leczeniu w Poradni Rodzinnej i Ortopedycznej. Leczy się również na nadciśnienie tętnicze. Objęta jest pomocą Ośrodka w formie zasiłków celowych. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego podano także, że wnioskodawczym biegała [...] przez 18 lat i zdobyła [...] medali w kraju i za granicą. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej C. S. emerytury specjalnej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i zgromadzonych w sprawie dokumentów nie dają podstaw do przyznania skarżącej emerytury specjalnej, bowiem wykazane osiągnięcia w sporcie są niewystarczające do przyznania takiego świadczenia. Natomiast świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego. Działania z tego zakresu wobec osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, wykonują odpowiednio powołane w tym celu instytucje, posiadające szereg mechanizmów pomocy zarówno finansowej, rzeczowej, jak i usługowej We wniosku z dnia [...] października 2016 r. do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podniosła nowych okoliczności mających wpływ na sprawę i przedstawiła tę samą argumentację. Wskazała natomiast na swój trud łączenia pracy zawodowej z zawodami sportowymi i na ówczesne wyposażenie zawodników. Podała, że dawniej nie było tak dobrego sprzętu jak obecnie, że zawodnicy nie mieli dopasowanych kombinezonów, nie mieli też butów odpornych na przemakanie, nie dostawali rękawiczek i czapek. Podniosła, że na Olimpiadę w Insbrucku w 1964 r. otrzymała przydział trzech par [...], z których jedną parę musiała oddać na rzecz Klubu. Były to [...], na których nie trenowała i wykorzystała je jedynie do startu. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy. Tymczasem zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia C. S. nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Omawiane uprawnienie Prezesa Rady Ministrów historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury ze względu, co do zasady, na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Zatem brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy należy odczytywać i wywodzić normę z niego wynikającą w tym właśnie przywołanym historycznym kontekście. Tym samym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. Nie kwestionując wskazanego przez skarżacą wysiłku i trudu łączenia pracy zawodowej z zawodami sportowymi oraz wyrażając szacunek dla jej niezłomnej postawy uznano, że po ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, iż osiągnięcia sportowe skarżącej nie przesądzają o przyznaniu emerytury specjalnej, bowiem nie zdobyła ona medalu olimpijskiego, a w Mistrzostwach Polski nigdy nie zajęła najwyższego miejsca na podium. Odmienna ocena w tym zakresie spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń specjalnych w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Podobnie działalność skarżącej na rzecz popularyzacji sportu i miasta [...] nie posiada wymaganego waloru wyjątkowości i jest niewystarczająca do przyznania wnioskowanego świadczenia. Drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Skarżąca nie udokumentowała takiego zdarzenia w swoim życiu. Podnoszone przez nią dysproporcje w wyposażeniu zawodników, pogłębiające się na przestrzeni lat, konflikty rodzinne i trudna sytuacja socjalno – bytowa oraz zdrowotna są nieistotne z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania bądź zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia oraz nie mają charakteru socjalnego. Podkreślono, że przyznanie świadczeń specjalnych nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o nie, nawet gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. W tym zakresie wnioskodawcy mają możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Zatem kierując się zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej stwierdzono, iż wykazane w toku postępowania okoliczności i zgromadzony materiał dowodowy nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie dają podstaw do przyznania skarżącej C. S. emerytury specjalnej. Po wydaniu decyzji, skarżąca złożyła do organu pismo z dnia 12 kwietnia 2017 r. nadane w dniu sporządzenia i otrzymane przez organ w dniu 5 maja 2017 r. Po jego otrzymaniu organ zwrócił się pismem z dnia 11 maja 2017 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o doprecyzowanie charakteru pisma. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. otrzymanym przez organ w dniu 25 maja 2017 r. wyjaśniła, że jej pismo z dnia 12 kwietnia 2017 r. stanowi skargę na decyzję z dnia [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu zarzuciła Prezesowi Rady Ministrów brak zrozumienia jej trudnej sytuacji i nieadekwatną ocenę osiągnięć sportowych w latach jej startów w porównaniu z dzisiejszymi możliwościami technicznymi zawodników uprawiających dyscyplinę biegów [...]. Z powyższego wywiodła zasadność przyznania jej świadczenia specjalnego, jak również zwróciła ponownie uwagę na swoją trudną sytuację bytową i podeszły wiek. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2017 r., skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i ponowiła swoja argumentację zawarta już we wcześniejszych wnioskach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Użycie w art. 82 ust. 1 ustawy sformułowania "może" oznacza, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Tymczasem badając zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że decyzje te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy, użył ponadto określonego kryterium, a mianowicie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Badając powyższe uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy – w ocenie Sądu – do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami na niwie zawodowej, artystycznej, sportowej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r. sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzając, iż art. 82 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżąca C. S. wprawdzie za swoje zasługi odznaczona została "[...]", odznaką sportową "[...]", Medalem Honorowym za zasługi dla Polskiego Ruchu Olimpijskiego i otrzymała "Medal Olimpijski" za zasługi położone dla sportu polskiego i była czołową zawodniczką Klubu, reprezentantką na zawodach krajowych i zagranicznych, uczestniczką Olimpiady w Innsbrucku, gdzie reprezentowała barwy Polski w biegach indywidualnych i w sztafecie, jednakże nie zdobyła ona medalu olimpijskiego i w Mistrzostwach Polski nigdy nie zajęła największego triumfu, jakim jest zajęcie pierwszego miejsca, lecz była [...]-krotną wicemistrzynią Polski w sztafecie [...] km w latach 1959,1960,1962,1966,1968, [...]-krotną brązową medalistką Mistrzostw Polski, tj. na [...] km w 1964 r. i w 1965 r., na [...] km w 1964 r. i w 1969 r. oraz w sztafecie [...] km w latach 1957,1963,1965,1969 – 1971, zaś na igrzyskach olimpijskich w 1964 r. zajęła [...] miejsce w biegu na [...] km oraz [...] miejsce w biegu na [...] km i [...] miejsce w sztafecie [...] km. Zatem chociaż były to istotne osiągnięcia na niwie sportowej, lecz – jak słusznie zauważył organ – nie można ich oceniać w kategoriach wybitnych i niepowtarzalnych. Również trudna sytuacja materialna skarżącej nie może być postrzegana przez pryzmat zdarzeń losowych o charakterze wyjątkowym. Uznanie takie prowadziłoby bowiem do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych i prowadziłyby do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, gromadząc obszerny materiał dowodowy i z własnej inicjatywy zwracał się do innych o ustalenie aktualnej sytuacji socjalno – bytowej oraz wskazanie czy wnioskująca korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, zaś do zgromadzonego materiału dowodowego szczegółowo ustosunkował się w uzasadnieniach obu decyzji. Zatem organ nie tylko podejmował z własnej inicjatywy wszelkie możliwe czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ale w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył oraz ocenił cały materiał dowodowy. Stąd też w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprawa został przez organ rozstrzygnięta prawidłowo. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.