II SA/Wa 898/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – uchyla zaskarżone postanowienie – Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmówił zakwalifikowania wniosku skarżącej M. W. o najem lokalu z uwagi na to, że skarżąca odmówiła udzielenia informacji dotyczącej jej faktycznego miejsca pobytu oraz że przekroczyła kryterium dochodowe. Zastępca Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] pismem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. poinformowała skarżącą, iż jej kolejny wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową oraz o treści wyżej wymienionej uchwały. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. podpisanym przez nią i jej pełnomocnika A. T. złożyła "Odwołanie od wydanej decyzji Urzędu [...] W., o której wnioskodawczynię poinformowano pismem z dnia [...].02.2015 r.", które wpłynęło do organu w dniu [...]lutego 2015 r. i w uzasadnieniu reasumując podniosła, że "Nie zgadzamy się z treścią wydanej decyzji o odmowie umieszczenia na liście osób oczekujących". Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] za pismem z dnia [...] marca 2015 r. przesłał powyższe pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zaznaczając na wstępie, że "W związku z wniesionym przez Pana A. T. odwołaniem od pisma Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] nr [...] (...) z dnia [...] lutego 2015 r., przekazuję w załączeniu pismo Pani M. W. z dnia [...] marca 2015 r. wraz z kopią wniosku zainteresowanej o najem lokalu z mieszkalnego zasobu miasta". Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2015 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. "Odpowiedź wnioskodawczyni na otrzymane pismo z dnia [...].03.2015 r. z Urzędu [...] W.", dodając w uzasadnieniu, że "Nie zgadzamy się z treścią wydanej decyzji o odmowie umieszczenia na liście osób oczekujących. Ponadto od każdej decyzji lub uchwały zawsze przysługuje odwołanie na drodze administracyjnej (...)." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 69, poz. 856 ze zm.) i art. 134 k.p.a., "po rozpatrzeniu sprawy odwołania M. W. od decyzji, o której wnioskodawczynię poinformowano pismem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Urzędu Dzielnicy [...] W. w sprawie najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W." stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu – powołując się opisany powyżej stan faktyczny – podano, że nie każdy dokument wydany przez organ publiczny stanowi decyzję administracyjną i w myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Dodatkowo rozstrzygnięcie musi dotyczyć sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1 określa podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania i stosowania ustawy. Artykuł ten wskazuje, jakie sprawy załatwiane są na jego podstawie, kto jest uprawniony do jego stosowania oraz w jakiej formie prawnej następuje rozstrzygnięcie danej sprawy. O przedmiocie postępowania administracyjnego stanowią przepisy administracyjnego prawa materialnego. W obowiązującym systemie prawnym żaden przepis prawa materialnego nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, iż wyrażenie zgody na oddanie w używanie lokalu stanowiącego własność miasta W. następuje w drodze administracyjnej. Z przepisu art. 127 § 1 k.p.a. wynika, iż odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem tego rodzaju akty podlegają w stosownym trybie kontroli sądów administracyjnych. Biorąc powyższe wobec stwierdzenia, że przedmiotem odwołania nie jest decyzja administracyjna, orzeczono jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Urzędowi [...] W. celem właściwego i należnego rozpatrzenia złożonego wniosku o ustalenie prawa do lokalu socjalnego". W uzasadnieniu natomiast wskazała na swoją sytuację prawną i faktyczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca wskazała na argumenty zawarte w skardze dodając, że "Nie zgadzam się z treścią wydanej decyzji o odmowie umieszczenia na liście osób oczekujących. Ponadto od każdej decyzji lub uchwały zawsze przysługuje odwołanie na drodze administracyjnej (...)." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dodać w tym miejscu należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Bezspornym zatem dla Sądu jest, że odwołanie przysługuje od decyzji (uchwały), a jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (uchwały), a strona wnosi odwołanie od informacji jej udzielonej przez organ, to organ drugiej instancji jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania. Spornym natomiast w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – jest, czy skarżąca zaskarżyła uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, czy też – jak przyjął organ – pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], informujące ją, iż jej kolejny wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową oraz o treści wyżej wymienionej uchwały. Przede wszystkim na samym początku stwierdzić należy, że wszystkie pisma procesowe skarżącej zostały sporządzone przez nieprofesjonalnego pełnomocnika i aż nadto rażąco rzuca się w oczy, że są one – zdaniem Sądu – wysoce nieporadne, nieskładne i nieudolne w swej treści oraz żądaniu, bowiem nie wynikają z nich żadne konkretne analizy, oceny czy też końcowe wnioski, których dopiero należy się domyślać. Mając powyższą ocenę na uwadze stwierdzić należy, że skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. podpisanym przez nią i jej pełnomocnika złożyła "Odwołanie od wydanej decyzji Urzędu [...] W., o której wnioskodawczynię poinformowano pismem z dnia [...]", które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2015 r. i w uzasadnieniu na końcu podniosła, że "Nie zgadzamy się z treścią wydanej decyzji o odmowie umieszczenia na liście osób oczekujących". Prawdą jest, że Zarząd Dzielnicy [...] nie wydał dla niej niekorzystnej "decyzji", lecz "uchwałę", jednak to nie tytuł pisma procesowego decyduje o jego charakterze, a treść owego pisma. Ponadto skoro w tytule "odwołania" dodano "od wydanej decyzji Urzędu [...] W., o której wnioskodawczynię poinformowano pismem z dnia [...]02.2015 r." i skoro w treści tegoż pisma wskazano, że "Nie zgadzamy się z treścią wydanej decyzji o odmowie umieszczenia na liście osób oczekujących", to nie budzi wątpliwości i logicznym jest, że intencją skarżącej nie było zaskarżenie wspomnianego już wyżej pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., bowiem wyraźnie wskazała, że chodzi jej o "decyzję", o której poinformowano ją " pismem z dnia [...]02.2015 r.". Zatem w tym miejscu należało wezwać skarżącą do sprecyzowania charakteru tego pisma procesowego, a nie bezkrytycznie, w ślad za sugestią "W związku z wniesionym przez Pana A. T. odwołaniem od pisma Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] nr [...] (...) z dnia [...] lutego 2015 r.", zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. sporządzanym przez Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] i skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., powtórzyć charakter tego pisma w sentencji zaskarżonego postanowienia poprzez sformułowanie "po rozpatrzeniu sprawy odwołania M. W. od decyzji, o której wnioskodawczynię poinformowano pismem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Urzędu Dzielnicy [...]W. w sprawie najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W.". Wszak, zgodnie z treścią art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednakże w niniejszej sprawie organ naruszył – zdaniem Sądu – powyższe zasady w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem – co już wyżej zasygnalizowano – przy tak niezrozumiałym do końca charakterze pisma z dnia [...] marca 2015 r., potraktował je arbitralnie i w sposób całkowicie niezrozumiały, jako odwołanie od pisma z dnia [...] marca 2015 r., kiedy z jego treści jawi się raczej zgoła odmienny wniosek, a mianowicie, że pismo to dotyczyło – w ocenie Sądu – uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a jego charakter prawdopodobnie odnosił się do wezwania do zaprzestania naruszenia prawa. I nawet jeśli są to tylko hipotezy, ale – co należy wyraźnie zaakcentować – o dużym stopniu prawdopodobieństwa, to organ na etapie postępowania administracyjnego winien je wyjaśnić, poprzez żądanie sprecyzowania przez skarżącą charakteru tego pisma. Na zakończenie dodać należy, że skarżąca swój zamiar jasno wyraziła na rozprawie przed Sądem stwierdzając, że "moją intencją było zaskarżenie uchwały Zarządu Dzielnicy [...]". Zatem rozpoznając sprawę na nowo, organ w pierwszej kolejności dokona sprecyzowania charakteru pisma skarżącej z dnia [...] marca 2015 r., a dopiero po wykonaniu tej czynności procesowej, podejmie stosowne postępowanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.