II SA/Wa 899/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. [...] z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. [...] z siedzibą w W. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] marca 2015 r., złożonego przez P., [...], [...], od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2015 r., [...], dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. P. wystąpiło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: zanonimizowanych decyzji administracyjnych zezwalających na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich wydanych przez organ w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających podmiot, do którego skierowano wniosek ustalił, iż udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, z uwagi na szeroki zakres czasowy i rzeczowy żądania ujętego we wniosku, wiązałoby się z koniecznością wcześniejszego przetworzenia tej informacji. Pismem z dnia 11 lutego 2015 r., Komendant Wojewódzki Policji w S. poinformował wnioskodawcę o poczynionych ustaleniach. Stanowisko organu pierwszej instancji zostało poparte przytoczeniem argumentów, w oparciu o które organ ten dokonał kwalifikacji interesującej stronę informacji jako informacji publicznej o charakterze przetworzonym i poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie takiej informacji uwarunkowane jest ziszczeniem się przesłanki szczególnej istotności danych dla interesu publicznego. Jednocześnie, stosując starannie zasadę wysłuchania strony postępowania, ujętą w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w S. zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie istnienia przesłanki szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. Dnia 11 lutego 2015 r. P. poinformowało organ procedujący sprawę, iż nie uważa za konieczne wykazywać, w jakim zakresie uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyżej opisanego stanu faktycznego Komendant Wojewódzki Policji w S. wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję administracyjną, mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. W decyzji tej przywołano faktyczne i prawne podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Wyszczególniono okoliczności, które przemawiały za zakwalifikowaniem żądanej przez wnioskodawcę informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Wskazano m. in., iż uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy wiązałoby się z koniecznością poniesienia przez organ ponadnormatywnych nakładów czasu i pracy analitycznej, a także wymagałoby podjęcia licznych czynności zmierzających do wyodrębnienia a następnie zanonimizowania bądź usunięcia danych chronionych prawem, a także przekształcenia i przetworzenia tak wyselekcjonowanej informacji do postaci nowego, nieistniejącego w chwili złożenia wniosku zbioru informacji. W dniu 30 marca 2015 r. do Komendy Głównej Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., wpłynęły dwa pisma, zawierające odwołanie wnioskodawcy od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip), poprzez błędne przyjęcie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej; 2. naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 udip, poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki usprawiedliwiające odmowę udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę, poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Komendant Główny Policji zważył, co następuje. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez wnioskodawcę Komendant Główny Policji nie znalazł okoliczności, które potwierdzałyby błędne zastosowanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. przepisu ujętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Zarówno w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., jak i w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. organ prowadzący postępowanie przestawił logiczną i spójną argumentację, w oparciu o którą dokonał swoich ustaleń. Komendant Główny Policji w pełni zgodził się zarówno z argumentacją przedstawioną przez podległy mu organ pierwszej instancji. W ocenie Komendanta Głównego Policji nie ulega wątpliwości, iż proces przygotowania informacji, o którą wystąpiło P. wiązałoby się z daleko idącym przetwarzaniem wyjściowego materiału źródłowego, przy czym zaakcentował, że już sam rozmiar zbioru dokumentów, których analiza i opracowanie dla potrzeb wnioskodawcy byłyby warunkiem realizacji sprawy, rodziłby konieczność zaangażowania nadzwyczajnych sił i środków ze strony podmiotu zobowiązanego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji przytoczone powyżej okoliczności i argumenty nie budzą żadnych wątpliwości, iż w omawianej sprawie dokonano prawidłowej wykładni pojęcia "informacja publiczna przetworzona", w związku z czym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip jest bezzasadny. Odnosząc się do drugiego z podniesionych w odwołaniu zarzutów należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie została oparta na przepisie art. 5 ust. 1 udip, w związku z czym zarzut ten nie odnosi się do podstawy prawnej, w oparciu o którą wydany został zakwestionowany przez odwołującego się akt administracyjny. Należy także zauważyć, że w sytuacji gdy strona wnioskuje o informację publiczną przetworzoną, lecz informacja ta nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, co miało miejsce w omawianej sprawie, podmiot rozpatrujący wniosek obowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Po pierwsze przesądza o tym analiza przepisów wspominanej ustawy, która w art. 16 ust. 1 wyraźnie stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, a zatem informacji o charakterze przetworzonym, musi zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej. Niezależenie od zarzutów podniesionych przez odwołującego się Komendant Główny Policji dokonał własnej oceny okoliczności, czy w omawianej sprawie ziścił się warunek przesądzający o zasadności udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku P. Badając możliwość wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Komendant Główny Policji nie stwierdził ziszczania się warunków przemawiających za uznaniem okoliczności sprawy jako szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, oraz o nakazanie organowi administracji udostępnienia informacji publicznej stosownie do wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podano, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 udip kwalifikując wnioskowaną informację publiczną jako informację przetworzoną. Następnie, z powyższego błędnego założenia o tym, iż skarżący prosił o udostępnienie informacji przetworzonej, organ wywiódł fałszywy wniosek, iż wobec braku wykazania przez skarżącego, w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, należy w stanie faktycznym sprawy zastosować art. 16 ust. 1 udip. Nota bene organy I i II instancji nie zastosowały również w stanie faktycznym sprawy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), co doprowadziło do zajęcia przez organ I i II instancji sprzecznego z ustawą stanowiska w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu określonej kategorii decyzji administracyjnych. Dalej wskazano, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja przetworzona , to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten wymaga dokonania stosownych działań, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Nakład pracy niezbędny do udostępnienia informacji publicznej co do zasady nie stanowi kryterium decydującym o tym, czy mamy do czynienia z informacją prostą czy przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Artykuł 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić. Na samym początku wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej; 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego); 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Zatem w świetle powyższej analizy bezspornym jest, że żądania skarżącego mieszczące się we wniosku z [...] stycznia 2015 r., są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Okoliczność ta nie była zresztą przez organ kwestionowana. Natomiast, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie “interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1, stwierdzić należy, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenie. Stąd też za takie informacje uznać należy – co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury – określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić przy tym należy uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W rozpoznawanej sprawie uznanie przez organ, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych tylko dlatego, że wymagają zgromadzenia i zaangażowania z tego tytułu grupy osób jest co najmniej niewystarczające. Należy bowiem podkreślić, że uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną wymaga od organu rzetelnego uzasadnienia takiej kwalifikacji i nie może takie uznanie posiadać cech autorytarnych. Reasumując, w ocenie Sądu, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.