II SA/Wa 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. K., W. K., H. K., M. K. i P.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania B. K. reprezentującej również niepełnoletnią W. K., H. K., M. K. oraz P. K. utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r. zobowiązującą strony do opróżnienia lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Przedmiotowe mieszkanie zostało przydzielone decyzją Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. funkcjonariuszowi A. K. Główny najemca lokalu został wydalony ze służby w Policji w dniu [...] marca 1991 r., a w dniu [...] września 2005 r. zmarł. Obecnie w niniejszym lokalu zamieszkuje jego żona B. K. wraz z synem P. oraz córkami: H., M. i W. Uwzględniając fakt, że w lokalu zamieszkują osoby niezwiązane z resortem spraw wewnętrznych, [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając w trybie art. 61 Kpa, pismem z dnia [...] maja 2014 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję zobowiązującą wyżej wymienionych do opróżnienia przedmiotowego lokalu. Zainteresowani wnieśli odwołanie. Rozpatrując odwołanie, Komendant Główny Policji wskazał, iż w sprawie mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 90 ustawy o Policji i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), co oznacza, iż do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 105 ze zm.). Sporny lokal jest więc wyłączony spod działania tej ustawy oraz Kodeksu cywilnego, a podlega regułom sprecyzowanym w rozdziale 8 ustawy o Policji. Powyższe przepisy w sposób odrębny uregulowały krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Na podstawie art. 88 ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują, lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Przepis art. 29 powołanej wyżej ustawy przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Zaznaczyć należy, iż bez znaczenia pozostaje fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany, jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym. W rozpoznawanej sprawie, bezsporne jest, że główny najemca A. K. został zwolniony ze służby w Policji bez nabycia uprawnień emerytalnych i rentowych. Skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogli takiego tytułu uzyskać, są zatem osobami zajmującymi lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Żadna ze stron nie posiada samoistnego prawa do lokalu, gdyż podmiotem lokalowej decyzji przydziałowej był nieżyjący już funkcjonariusz, A. K. Prawo skarżących do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu wygasło z chwilą śmierci głównego lokatora. Sam fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu nie świadczy o posiadaniu przez zainteresowanych tytułu prawnego do zajmowania spornego lokalu. Tytułu takiego nie stanowi ponoszenie opłat za eksploatację lokalu oraz przeprowadzenie remontów. Organ poinformował także, iż przepisy ustawy o Policji nie nakazują organom Policji, w przypadku orzeczenia o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, wskazania lokalu socjalnego lub zamiennego. Niemniej jednak zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego, a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy – art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Tym samym strony mają możliwość wystąpienia do organu gminy o przyznanie lokalu zamiennego lub socjalnego. B. K. reprezentująca również niepełnoletnią W. K., H. K., M. K. i P. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji, żądając jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 8 Kpa oraz art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Argumentowali, iż przez 23 lata, licząc od daty śmierci A. K. zamieszkiwali w przedmiotowym lokalu, a postępowanie o jego opróżnienie zostało wszczęte dopiero w 2014 r. B. K. od organów Policji otrzymała książeczkę na opłacanie czynszu, była informowana o wysokości czynszu. Takie traktowanie wskazywało, iż organ uznawał ich prawo do zamieszkania w przedmiotowym lokalu, jako lokatorów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie M. K. przedstawiła dwa dokumenty wystawione w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], to jest: – zaświadczenie wydane w trybie art. 217 Kpa potwierdzające zgodnie z art. 88 ustawy o Policji i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin posiadanie przez B. K. prawa do przedmiotowego lokalu; – pismo, stanowiące odpowiedź na wniosek B. K., wyjaśniające, iż zgodnie z art. 88 ustawy o Policji i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie ma podstawy prawnej do wydawania na jej rzecz nowej decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Sprawy dotyczące opróżnienia lokali mieszkalnych, zwłaszcza wobec osób nieposiadających praw do innych lokali mieszkalnych, wymagają szczególnego i wnikliwego zbadania przez sądy administracyjne co do prawidłowości postępowania administracyjnego w niniejszej materii. Prawo do mieszkania jest jednym z podstawowych dóbr obywatela, bez którego nie może on egzystować we współczesnym świecie. Powyższa zasada nakazuje dokładne zbadanie wszelkich praw i tytułów do lokalu, które mogą stanowić o niezasadności żądania opróżnienia danego lokalu. W niniejszej sprawie organy Policji obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśniły sprawę w oparciu o dostępny im do dnia orzekania stan faktyczny i prawny sprawy. Ustalono w szczególności, iż A. K. (mąż skarżącej B. K.), przyjęty do służby w 1984 r. został zwolniony z niej w dniu [...] marca 1991 r., na podstawie art. 41 § 3 ustawy o Policji, bez prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Organ pierwszej instancji dokładnie także ustalił, w oparciu o pismo Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z dnia [...] czerwca 2014 r., że A. K., B. K., H. K., M. K., P. K. i małoletnia (w trakcie postępowania administracyjnego) W. K. nie figurują w ewidencji świadczeniobiorców ZER MSW. Organ ten ustalił także, że wyżej wymienieni nie figurują i nie figurowali w ewidencji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] jako właściciele nieruchomości położonych na terenie miasta [...]. Ponadto nie figurują oraz nie figurowali w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu [...], prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Powyższe ustalenia faktyczne, w powiązaniu z przepisami art. 88, art. 89, art. 90 ustawy o Policji i a contrario z przepisem art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wskazywały na prawidłowość orzeczenia obowiązku opróżnienia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, będącego w dyspozycji organów Policji. Jednakże oczywistość takiego rozstrzygnięcia, została w sposób istotny wzruszona, poprzez okazanie przez jedną ze skarżących na rozprawie dwóch wspomnianych wyżej dokumentów: – zaświadczenia wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. w trybie art. 217 Kpa, potwierdzającego posiadanie przez B. K. prawa do przedmiotowego lokalu, na zasadzie art. 88 ustawy o Policji i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; – pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek B. K. i wyjaśniającego, iż zgodnie z art. 88 ustawy o Policji i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie ma podstawy prawnej do wydawania na jej rzecz nowej decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu. Podkreślić tu należy, iż zaświadczenie wydane w trybie przepisów art. 217 i nast. Kpa wskazuje, iż potwierdzona w nim okoliczność jest zgodna ze stanem faktycznym i prawnym będącym w posiadaniu danego organu i wynikającym z posiadanych przez ten organ dokumentów. Treść przedstawionego na rozprawie zaświadczenia wraz z treścią przedstawionego pisma wskazuje na odmienny stan prawny i faktyczny co do oceny tytułu prawnego do lokalu rodziny skarżących, prezentowany przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. niż treści uzyskanych przez organ pierwszej instancji danych ustalonych w oparciu o pismo Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z dnia [...] czerwca 2014 r. Ponieważ sprzeczne co do treści dokumenty zostały wystawione przez odmienne organy, to jest przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] i przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, należy wyjaśnić dlaczego i na jakiej podstawie Komendant Miejski Policji w [...] wydał rzeczone zaświadczenie, a następnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu oceny tych sprzecznych stanów prawnych. Dopóki jednak zaświadczenie to, co do jego treści nie zostanie wzruszone, to kluczowe dla oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] września 2014 r. o opróżnieniu lokalu zagadnienie – legitymowanie się przez jedną ze skarżących tytułem do zajmowania przedmiotowego lokalu, albo brak takiego tytułu – pozostaje kwestią sporną. Na obecnym etapie postępowania nie można definitywnie przesądzić sprawy i nie sposób przewidzieć jakie dowody w powyższej materii powinny zostać przeprowadzone dla podważenia albo zaprzeczenia wiarygodności zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z tych przyczyn problem ten powinien wyjaśnić Komendant Główny Policji i dlatego w tym celu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega, iż przedstawione na rozprawie zaświadczenie i pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie było znane organom obu instancji podczas rozpatrywania niniejszej sprawy i dlatego zagadnienie to nie było przedmiotem oceny (co wynika wprost z treści uzasadnień obu decyzji). Sąd dostrzega nadto, iż to na stronie spoczywał obowiązek wcześniejszego ujawnienia obu tych dokumentów. Jednakże, zważyć w tej materii należy także, iż skarżący nie byli reprezentowani w niniejszej sprawie przez zawodowego pełnomocnika i dlatego nie powinni ponosić konsekwencji prawnych, swojego spóźnionego działania, zwłaszcza w tak istotnej sprawie, jaką jest prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.