II SA/Wa 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej jako KGP) z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...], na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako k.p.a.), wydane po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uchylające zaskarżone postanowienie w całości. Postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. H. K. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o naliczenie i o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W piśmie inicjującym sprawę wskazała, że została zwolniona ze służby z Policji z dniem [...] kwietnia 2017 r. i otrzymała należny jej ekwiwalent obliczony zgodnie z obowiązującymi - na dzień zwolnienia ze służby - przepisami. Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu powołał się na aktualnie istniejącą w systemie prawnym lukę, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Zaznaczył, że sytuacja braku podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). W zażaleniu na w.w. postanowienie skarżąca zażądała jego uchylenia w całości i wypłaty należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z żądaniem, zawartym we wniosku skierowanym do organu I instancji. Rozpatrując wniesione zażalenie, KGP zważył, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie o charakterze formalnym (procesowym), które nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz zamyka stronie prawo do dochodzenia świadczenia. W ocenie KGP, istniejący w chwili orzekania przez organ I instancji stan prawny uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania. Jednakże w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, dotyczących wsparcia służb mundurowych, nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), która w art. 1 pkt 16 nadała nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, a w art. 9 uregulowała kwestie związane z wypłatą ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. Zgodnie z art.115 a ustawy o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie natomiast z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego, przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018, określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. KGP zauważył, że przytoczone powyżej regulacje prawne usunęły zatem lukę prawną, jaka istniała w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Tym samym, z dniem 1 października 2020 r. usunięta została "inna uzasadniona przyczyna", uniemożliwiająca rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. W chwili orzekania przez KGP istnieje materialno-prawna podstawa do merytorycznego niniejszej sprawy. W konsekwencji konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z uwagi na fakt, że jest to postanowienie formalne (procesowe), KGP nie jest władny do rozstrzygania merytorycznego o zgłoszonym żądaniu, bowiem strona zostałaby pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej sprawy - co do meritum - przez dwie instancje. Innymi słowy, organ drugiej instancji w tej sprawie nie jest uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", ani też do "umorzenia postępowania pierwszej instancji", gdyż dotychczas nie było prowadzone postępowanie administracyjne, zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia dochodzonego żądania - tj. do odmowy jego przyznania, bądź wypłaty świadczenia w drodze czynności materialno-technicznej. Zdaniem KGP, w tej sytuacji odpowiednie zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości, i nie rozstrzyga sprawy co do meritum, ani też nie umarza postępowania. Tym samym, organ II instancji uprawniony jest wyłącznie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego w oparciu o odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. We wniesionej na w.w. postanowienie skardze, skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego, zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy co do meritum w określonym terminie oraz w oparciu o stan prawny ustalony na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca swoją skargę oparła na zarzutach naruszenia: 1) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; 2) konstytucyjnej zasady państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP i wywodzącej się z niej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego przez nie prawa poprzez uprawnienia Skarżącej do przywrócenia stanu konstytucyjności; 3) art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie pełnej realizacji gwarantowanego prawa do wypoczynku; 4) przez organ pierwszej instancji art. 61 § 1a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie; 5) przez organ drugiej instancji art. 138 § pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji prowadzące do braku określenia dalszego toku postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w jej ocenie organy obu instancji winny były zinterpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie poprzez wypłatę dochodzonego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo motywując swoje stanowisko w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podstawą prawną wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego był art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy zaznaczyć, że w tej konkretnej sprawie organ zastosował początkową treść cytowanego przepisu, uchylając (tylko) zaskarżone postanowienie, rezygnując z orzeczenia co do meritum albo umorzenia postępowania. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą doszedł do przekonania, że stosowanie możliwości opisanej w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio musi być powiązane z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 13.10.2020, II OSK 1632/20 NSA podkreślił, że potwierdzona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego daje stronie tego postępowania prawo do dwukrotnego rozpatrzenia, a także rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa organy administracji. W wyroku z dnia 28.02.2017, II GSK 4844/16 NSA zauważył, że "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu można ograniczyć jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, zastosowanie przez KGP art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, tj. bez dokonywania dalszych rozstrzygnięć oraz wskazówek, było uzasadnione stanem faktycznym i prawnym sprawy. Jak bowiem podkreślił KGP, podczas orzekania przez organ I instancji stan prawny był odmienny od tego, który miał miejsce podczas orzekania przez KGP. Z uwagi jednak na zasadę dwuinstancyjności, KGP nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, lecz musiał wyeliminować zaskarżone postanowienie z porządku prawnego, umożliwiając tym organowi I instancji wypowiedzenie się co do zasadności wniosku skarżącej o wypłacenie jej ekwiwalentu za urlop w żądanej przez nią wysokości. Tylko wówczas strona będzie miała zagwarantowane prawo do dwuinstancyjnego orzekania przez organy administracyjne. Ponadto Sąd dodaje, że sprawy o ekwiwalent pieniężny byłych funkcjonariuszy Policji są, wbrew stanowisku skarżącej, bardzo skomplikowane, o czym świadczy choćby, znany Sądowi z urzędu, fakt zawieszania postępowań sądowych o ich wypłatę do czasu wydania (kolejnego) orzeczenia przez TK. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. II SA/Bk 866/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z pytaniem prawnym: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r., w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku TK z 6 listopada 2018 r. K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że prawidłowo KGP uchylił postanowienie organu I instancji. Dzięki temu organ ten będzie mógł przeanalizować aktualny stan prawny, a także wziąć pod uwagę wątpliwości natury konstytucyjnej, które zostały poddane do rozstrzygnięcia (ponownie) Trybunału Konstytucyjnego. Zostanie też zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bo stanowisko organu I instancji będzie mogło zostać poddane kontroli KGP. Wydawanie wskazówek co do dalszego postępowania przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, przy tak wielu wątpliwościach co do sposobu stosowania wchodzących w grę przepisów, byłoby zupełnie przedwczesne. Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie- za ostatecznie trafne. Podstawą prawną orzeczenia był art.151 p.p.s.a.